L’élaboration d’un Plan Communal de Sauvegarde dans la Vallée de la Sèvre : véritable guide en cas de crise ou simple document inexploité ?

Abstract

À la suite de plusieurs catastrophes naturelles et technologiques, la responsabilité des maires face à la gestion des risques n’a cessé de croître depuis plusieurs décennies. C’est ainsi qu’est apparu en 2004 le Plan Communal de Sauvegarde (PCS), un document obligatoire pour toutes les communes concernées par un Plan de Prévention des Risques. Il dresse à la fois la liste des risques pouvant toucher une commune ainsi que les moyens de prévention ou de gestion de ceux-ci si jamais ils survenaient. Cet article reprend l’exemple de l’élaboration d’un PCS à Maisdon-sur-Sèvre dans le Vignoble Nantais tout en s’interrogeant sur la pérennité de ce document face à la construction intercommunale.

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Mots-clés

Plan Communal de Sauvegarde, risques, inondations, cellule de crise municipale, maire

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Text

La gestion des risques naturels et technologiques n’a de cesse de préoccuper la plupart des municipalités, en particulier depuis la tempête Xynthia survenue en 2010. Beaucoup d’entre elles n’avaient ainsi pas de véritable politique en matière de prévention des risques, estimant que les documents déjà établis par l’État comme les Plans de Prévention des Risques naturels (PPRn) et les Plans de Prévention des Risques technologiques (PPRt) étaient certainement suffisants. Pourtant, les communes, quelles que soient leur taille, ont des obligations à ce sujet depuis plusieurs années. L’une d’entre elles consiste à réaliser un document recensant l’ensemble des risques naturels et technologiques inhérents à la commune tout en proposant les moyens de s’en prévenir ou d’y faire face. Il s’agit du Plan Communal de Sauvegarde (PCS) créé par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004, obligatoire pour toutes les municipalités concernées par un Plan de Prévention des Risques (PPR).

Cet article fait suite à un stage réalisé en 2015 à Maisdon-sur-Sèvre, petite commune de 2 800 habitants située dans le Vignoble Nantais, au bord de la Sèvre Nantaise et de la Maine. La mission de celui-ci consistait justement à réaliser un PCS afin que la mairie se mette en conformité avec la législation. Ce document de 80 pages environ comprend un état des lieux des risques pouvant toucher la commune, des mesures de prévention et de protection, des informations sur la méthode entreprise pour organiser les secours ainsi que la cellule de crise municipale mais également un annuaire opérationnel regroupant les coordonnées des services de secours et des personnes vulnérables à contacter en cas de sinistre. Le PCS doit être accompagné d’un Document d’Information Communal sur les RIsques Majeurs (DICRIM) à destination de la population. Approuvé en septembre 2015, il semble intéressant de s’interroger sur le processus qui a amené une petite commune à se lancer dans la réalisation d’un outil qui peut apparaître surdimensionné compte tenu des enjeux à prendre en compte. On peut aussi s’intéresser aux moyens et acteurs à mobiliser pour construire ce PCS et à la forme même de ce document. Enfin, on pourra s’interroger sur son avenir, que ce soit pour Maisdon-sur-Sèvre mais aussi pour le Plan en lui-même, pas toujours assez percutant et pas nécessairement construit à la bonne échelle.

Une prise de conscience généralisée des risques inhérents à une commune

Une mesure imposée à l’échelle nationale…

Comme souvent dans la gestion des risques naturels et technologiques en France, c’est la survenue d’un évènement précis et marquant qui a été à l’origine d’une évolution administrative. Le 21 septembre 2001, un stock de nitrate d’ammonium explose au sein de l’usine AZF de Toulouse. 31 personnes sont tuées, plus de 2 500 sont blessées tandis que le souffle de l’explosion a ravagé une grande partie de la ville. Il ressort de la catastrophe que la gestion de ce risque d’explosion n’avait pas été suffisamment anticipée. Le législateur a donc souhaité agir en faveur d’une meilleure prise en compte des risques. La loi dite de modernisation de la sécurité civile est ainsi approuvée le 13 août 2004 avec parmi différentes mesures la création du Plan Communal de Sauvegarde. Celui-ci est imposé à toutes les communes soumises à un Plan de Prévision des Risques Naturels ou technologiques. En 2005, le décret d’application de cette loi prévoyait une application de ces PCS dans les deux ans suivant sa publication. En réalité, un nombre assez important de communes ne s’étaient pas pliées à cette règle en 2007, faute de temps, de moyens ou de compétences en la matière. C’est de nouveau une catastrophe qui va contraindre villes et villages à se soucier davantage de leur PCS. La tempête Xynthia du 28 février 2010 a en effet entraîné une prise de conscience de la nécessité pour une commune d’avoir en sa possession ce type de document chez les élus locaux qui ont accéléré la mise en œuvre de ces plans. Le maire est aujourd’hui face à une double pression. Il est à la fois confronté à ses administrés qui souhaitent s’installer sur des surfaces inexploitées de la commune, mais aussi à des instances supérieures qui le contraignent à faire respecter certaines règles en matière de sécurité (Douvinet et al., 2011). Le PCS a un double intérêt : proposer des moyens de prévention et de gestion d’une crise pour mieux protéger les habitants mais aussi couvrir les équipes municipales contre d’éventuelles accusations de négligences, comme cela a pu être le cas à La Faute-sur-Mer par exemple (Vinet et al., 2012). Rapidement, les services préfectoraux se sont ainsi mis à la recherche des différentes municipalités n’ayant pas encore réalisé leur PCS. Des courriers accompagnés de certains documents d’aide à la rédaction de ce plan ont ainsi été transmis aux communes, rappelant aux maires leurs obligations en matière de prévention des risques. Ces lettres ont souvent agi comme élément déclencheur, notamment à Maisdon-sur-Sèvre.

…qui doit être adaptée localement

En Loire-Atlantique, un Plan de Prévention du Risque Inondation (PPRi) concernant la Sèvre Nantaise a été approuvé en décembre 1998. Ce document oblige donc toutes les communes traversées par cette rivière à se doter d’un PCS, et ce depuis 2005. Dans les faits, à l’été 2015, très peu de municipalités s’étaient véritablement lancées dans ce processus. Sur les 143 communes situées au sein du bassin versant (123 depuis 2016, certaines ayant fusionnées), seules 60 avaient approuvé un PCS en 2015, 19 étaient en train de le rédiger et 10 n’avaient réalisé aucune démarche dont 3 de l’ancienne Communauté de Communes de la Vallée de Clisson. Plusieurs autres communes n’ont pas fait part de leur avancée ou sont également moins concernées par la rédaction d’un PCS (fig. 1). Dans l’ancienne Communauté de Communes de la Vallée de Clisson, seule la ville-centre, Clisson, ainsi que Gétigné en avaient élaboré un, mais devaient déjà penser à leur révision. Au même moment, Maisdon-sur-Sèvre mettait en œuvre son premier Plan Particulier de Mise en Sûreté (PPMS) au sein de son école publique. Ce document propose des scénarios de confinement ou d’évacuation des bâtiments publics en cas de divers sinistres (nuages toxiques, mauvaises conditions météorologiques…). Pour la mairie, il s’agissait ainsi d’une première étape dans la concrétisation d’un programme plus complet en faveur de la sécurité des habitants. Le PCS devait en constituer la seconde. Après avoir reçu les rappels de la préfecture, élus et agents communaux ont donc décidé de réaliser ce document. Deux objectifs étaient ainsi affichés : se plier à la législation mais aussi faire preuve d’innovation dans une communauté de communes peu dynamique sur ce sujet. Maisdon souhaitait ainsi apparaître comme une commune pilote en la matière, au sein de l’intercommunalité, afin de traduire un certain dynamisme local. La Communauté de Communes de la Vallée de Clisson (devenue depuis le 1er janvier 2017 Clisson, Sèvre et Maine Agglo) n’avait pas de compétence spécifique à la gestion des risques, limitant sa volonté de parler d’une seule voix sur ces questions. Sécurité et image locale peuvent ainsi s’entrecroiser dans la décision d’élaborer un tel document.

Figure 1 - Carte de l’avancement des PCS sur le bassin versant de la Sèvre Nantaise

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Les inondations le long de la Sèvre Nantaise

Appréciée des randonneurs ou des amateurs de sports nautiques, la Sèvre Nantaise est une rivière à l’apparence paisible et propice aux loisirs. Néanmoins, elle a montré à plusieurs reprises qu’une fois sortie de son lit, elle peut apparaître particulièrement coriace. Depuis 1910, de nombreux phénomènes d’inondations ont ainsi été relevés, d’importances inégales. Les plus importantes sont aujourd’hui rappelées par des dizaines de repères de crues, installés tout au long du réseau hydrographique. Une crue a particulièrement marqué les esprits le long de la rivière, celle d’avril 1983 qui avait entraîné de nombreux dégâts et nécessité le relogement de plusieurs foyers. C’est d’ailleurs cette crue qui marque pour beaucoup de communes le plus haut niveau des eaux connu, comme à Maisdon-sur-Sèvre. Les crues de 1910, 1960 ou 2001 sont également restées dans les esprits et continuent de cultiver la mémoire du risque. On notera, par ailleurs, que 7 arrêtés portant reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle pour le risque inondation ont concerné Maisdon entre 1983 et 2001. Cela prouve donc le caractère imprévisible de la Sèvre et de ses affluents.

Pour tenter de se prévenir de ce risque, mais aussi pour proposer une politique efficace en matière de gestion et de préservation des milieux aquatiques à l’échelle du bassin versant, plusieurs collectivités et groupements de collectivités ont créé l’Établissement Public Territorial du Bassin (EPTB) de la Sèvre Nantaise en janvier 2013 (succédant à l’ancienne IIBSN). Pour agir face au risque inondation, quatre orientations ont été définies : « améliorer la connaissance sur les inondations et la conscience du risque, prendre en compte le risque inondation dans l’aménagement du territoire, prévoir et gérer les crues et inondations, agir pour prévenir les risques d’inondations ». L’EPTB est ainsi l’un des principaux partenaires des communes souhaitant rédiger leur PCS, par ses connaissances et les moyens dont il dispose.

Mais cette bonne volonté s’est rapidement heurtée aux limites du fonctionnement d’une commune de 2 800 habitants. Seuls six agents administratifs sont ainsi rattachés à la mairie dont un en charge des services techniques et de l’urbanisme. Malgré les différents guides fournis par l’État (fig. 2) et différentes formations, il paraissait compliqué de gérer l’élaboration du PCS parallèlement aux autres missions assurées au quotidien (instruction du droit des sols, suivi de travaux…). De plus, le personnel municipal n’avait jusqu’alors pas nécessairement l’habitude de travailler sur la gestion des risques. Recourir à un bureau d’études était une option possible mais coûteuse et pas véritablement judicieuse compte tenu de la nature du document, qui ne demande pas un travail d’enquête aussi approfondi qu’un diagnostic territorial par exemple. C’est après une présentation de la Sécurité Civile1 expliquant les tenants et les aboutissants des Plans Communaux de Sauvegarde que l’idée de recruter un stagiaire a émergé. Au cours de cette réunion, le travail réalisé à La Boissière-du-Doré en 2014 par un étudiant avait ainsi été présenté de manière convaincante et était cité comme exemple. Maisdon-sur-Sèvre a donc souhaité procéder de la même façon en faisant appel à un stagiaire issu d’une formation intégrant cette gestion des risques, comme par exemple un étudiant en géographie. C’est ainsi qu’a débuté ce stage et par la même occasion la rédaction du Plan Communal de Sauvegarde de la petite commune le 8 juin 2015.

Figure 2 - Couverture d’un guide édité par la Sécurité Civile en 2005, une diversité de risques répertoriés dans un document pas toujours adapté aux petites communes

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La construction du PCS, entre généralités inévitables et spécificités communales

Un document assez générique…

Le PCS a la particularité d’être un document s’inscrivant dans la continuité de rapports préalablement réalisés sur les risques concernant le territoire départemental. Sa réalisation demande ainsi un effort de « créativité » beaucoup plus limité avec un cadre de recherches et d’enquêtes plus restreint. De plus, le contenu du document, précisé en introduction, est naturellement imposé par les textes de lois et contraint la rédaction autour de trois idées motrices : information, prévention et organisation. Les conseils de prévention face aux risques les plus répandus étant les mêmes partout, il paraissait évident de reprendre les consignes relayées par certains documents de référence comme le Dossier Départemental sur les Risques Majeurs (DDRM). Le système d’alerte de Météo France, les consignes à tenir en cas de verglas ou d’épidémie sont en effet semblables pour n’importe quelle commune de France. Le PCS doit aussi contenir toutes les informations dictées par le Ministère de l’Intérieur à travers les guides de réalisation. Il doit enfin s’appuyer, au-delà du DDRM, sur les données présentées dans certaines ressources incontournables comme le PPRi ou le « Porter-à-connaissance » mis à disposition par la Préfecture.

La mairie de Maisdon-sur-Sèvre avait aussi à disposition des exemples de PCS réalisés dans d’autres communes. Force était de constater que la forme était souvent très similaire pour ces travaux déjà approuvés et parfois même pris comme exemple par les autorités. Il a ainsi été décidé assez rapidement de s’en inspirer pour réaliser celui de la commune, tout en l’adaptant aux risques inhérents à celle-ci. L’organisation du PCS et de ses différentes parties a ainsi été reprise des réalisations précédentes. Chaque risque était ainsi présenté et remis dans le contexte de la commune. La façon de donner l’alerte était également présentée avant de conclure sur les conseils à donner à la population. L’organisation de la cellule de crise municipale a également été inspirée de ces travaux et des conseils de l’État, adaptés aux moyens humains de Maisdon. Les fiches actions, qui expliquent ce que doit faire chacun des membres de cette cellule, sont ainsi réemployées pour correspondre aux attendus des documents étatiques. De même, l’annuaire opérationnel est organisé selon les listes de contacts que la Sécurité Civile conseille de réaliser (personnel municipal, élus, personnes vulnérables, associations, établissements recevant du public, commerçants…). Seule spécificité à Maisdon : la volonté de recenser les vignerons et leurs domaines qui constituent un enjeu économique important pour la commune. Une carte et un listing ont ainsi été ajoutés au PCS pour mieux intervenir auprès de ce public ciblé en cas de crise majeure, en particulier les tempêtes.

…qui doit cependant s’arrêter sur des spécificités communales

C’est donc le risque inondation qui est dans le cas exposé ici à l’origine de l’écriture du PCS, en raison de l’existence du PPRi de la Sèvre Nantaise. On peut noter pourtant que Maisdon-sur-Sèvre est peut-être l’une des communes les moins vulnérables face à ce risque en Loire-Atlantique. Elle n’est bordée par la Sèvre qu’à son extrémité nord, sur environ 1,5 km (fig. 3a). Seul un hameau habité est ainsi vulnérable. Il s’agit du « Gué Joubert » (fig. 3b) peuplé par à peine vingt familles dont une petite dizaine est située en zone inondable selon le PPRi. Celui-ci définit les aléas en fonction des Plus Hautes Eaux Connues (PHEC) observés lors des précédentes crues centennales (dans notre cas, celles de 1960 et de 1983) et de la vitesse d’écoulement. D’après la puissance des précédents évènements survenus sur le territoire, on définit ensuite 4 catégories d’aléas, allant de l’aléa « Faible » jusqu’à l’aléa « Très fort », ce dernier correspondant à une profondeur de submersion sous les PHEC supérieure à 2 mètres avec des débits moyens ou forts. 23 ha en zone d’aléa fort et 4 ha en zone d’aléa moyen ont été ainsi recensés sur Maisdon, essentiellement des prairies humides. Cependant, il classe aussi onze bâtiments en zone d’aléa « Moyen », sans tenir compte nécessairement du relief accidenté. Ce niveau correspond au plus haut niveau des eaux connu atteint lors de la crue de 1983 et représenté par un repère au cœur du hameau. Les autres terrains bordés par la Sèvre sont ainsi d’usage agricole, sans construction. On notera cependant la présence d’un risque inondation le long de la Maine, à l’ouest de la commune. Il n’existe pas pour cette rivière un Plan de Prévention des Risques spécifique mais des seuils d’alerte ont été définis tout comme des repères de crues surveillés par Vigicrues, le système de veille et d’information sur les risques de crues mis en place par le Ministère de l’Environnement et consultable en temps réel sur Internet. À Maisdon-sur-Sèvre, aucune habitation n’est située à proximité immédiate de la Maine et demanderait ainsi à être évacuée en cas d’inondation. Une importante base de loisirs y est toutefois implantée au lieu-dit de Pont-Caffino (fig. 3a), très appréciée par certaines colonies de vacances et classes vertes. Ainsi, même si la situation de cette rivière dans la commune ne réclamait pas spécifiquement une prise en compte dans le PCS, il a été décidé d’intégrer les risques qui lui étaient inhérents.

Figure 3 - Les inondations à Maisdon-sur-Sèvre (a) et dans le hameau du Gué Joubert (b), un risque très localisé mais qui implique une attention toute particulière

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L’évacuation de Pont-Caffino est ainsi complètement partie prenante du dispositif d’évacuation proposé dans le Plan Communal de Sauvegarde. La mairie peut en effet prévenir les services du centre de loisirs dès que la survenue d’un risque majeur est relayée par la préfecture. Cela permet la fermeture du site, en particulier si un camp de vacances est organisé au moment de la crise. Par ailleurs, les services municipaux doivent essayer de prévenir au plus tôt les différents usagers du site, afin de les alerter des risques encourus, et, le cas échéant, de les évacuer. En fonction de l’ampleur du risque, l’information peut passer par un affichage préventif ou par une demande d’évacuation réalisée par une voiture équipée d’un système sonore.

Le diagnostic du risque inondation est ainsi celui qui a nécessité le travail d’enquête le plus approfondi. L’une des principales ressources mobilisées a notamment été l’Établissement Public Territorial du Bassin de la Sèvre Nantaise, localisé à Clisson. Au moment de l’élaboration du PCS de la commune, une équipe de l’EPTB travaillait justement sur l’accompagnement des communes du secteur dans la rédaction de ce type de document, avec un focus particulier sur le risque inondation. Plusieurs échanges ont ainsi été nécessaires à la rédaction de la partie concernant ce risque afin de déterminer les repères de crues locaux, les niveaux d’alerte et voir les moyens mis en œuvre à l’échelle du bassin. L’analyse de certains documents comme le Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE), approuvé en avril 2015, a aussi été menée à ces fins. En outre, l’identification précise des habitations et structures publiques vulnérables, situées au Gué Joubert, a été réalisée. Des courriers leur ont été envoyés afin d’ajouter leurs coordonnées au PCS et ainsi pouvoir s’assurer en priorité de leur sécurité en cas de sinistre. À cela s’ajoute aussi la base de loisirs de Pont-Caffino, le long de la Maine. Des circuits d’évacuation et des points de rassemblement ont également été définis et généralisés à l’ensemble de la commune pour faire face à toutes les situations.

En effet, au-delà du risque inondation, le PCS doit prendre en compte un maximum de scénarios de crises liés à une multitude d’aléas. À Maisdon, il a ainsi été choisi de retenir les risques suivants : inondations, séismes, tempêtes, canicule, neige/verglas/grand froid, transport de matières dangereuses (TMD) et pandémies grippales. Ces choix correspondent à ce qui se fait de manière assez classique dans les exemples de PCS étudiés pour réaliser celui-ci. Ils correspondent aussi aux risques possibles dans le secteur, à l’échelle du bassin versant. Ils s’accordent enfin aux attentes des services municipaux, afin de pouvoir se prévenir face à n’importe quel aléa, même ceux qui pourraient ne pas avoir été précisément décrits dans le plan, comme un grave accident. Ce PCS s’inscrit d’ailleurs dans un ensemble plus large de documents et d’acteurs liés à la gestion des risques (fig. 4). Risques naturels, technologiques et même pandémiques s’entrecroisent donc avec parfois des éléments inattendus. Le risque sismique n’était pas ainsi parmi les plus envisagés par la municipalité maisdonnaise. Pour autant, la révision du zonage de ce risque en France en 2011 a placé les deux tiers de la Loire-Atlantique en zone « d’aléa modéré » (3 sur une échelle de 5). La commune y étant incluse, il apparaissait légitime d’inclure dans le PCS des consignes pour gérer un tel aléa. Mais pour le risque sismique comme beaucoup d’autres, la majorité des consignes de prévention et d’actions proposées sont issues d’autres documents tel le Dossier Départemental des Risques Majeurs (DDRM). Seuls certains éléments cartographiques, afin d’identifier les principaux axes vulnérables aux TMD ou les vignobles susceptibles d’être touchés par des tempêtes, ont été ajoutés. De même, une cartographie des enjeux en matière d’infrastructures a été réalisée pour identifier rapidement les équipements publics ou privés comme les écoles, le camping ou le stade de football en cas d’évènements exceptionnels. Les spécificités communales sont aussi présentes dans l’organisation des moyens avec le recensement de ceux mis à disposition par la mairie, par des associations locales comme le Comité des Fêtes ou encore les solutions possibles d’hébergements temporaires. L’identification de représentants communaux dans les villages et hameaux de la commune est aussi une particularité de ce PCS, permettant d’avoir une présence immédiate sur le terrain, afin d’éventuellement rassurer et accompagner les habitants. Le PCS n’est ainsi pas un véritable document spécifique à la commune, mais plutôt un ensemble de conseils et de données adaptés à la situation de celle-ci. Cela peut limiter l’appropriation de ce document qui peut apparaître trop générique. Ainsi, l’organisation de la cellule de crise municipale, primordiale dans la gestion de crise, reprend les consignes données par la Sécurité Civile. Or, celles-ci ne prennent pas toujours en compte la taille de la commune. Il a donc été nécessaire de réduire la composition de cette cellule pour qu’elle soit adaptée à Maisdon-sur-Sèvre. Mais le rôle de chacune et chacun de ses membres n’est pas suffisamment clair, dicté par des fiches-actions issues de certains guides et non de la réalité du terrain. Seuls des exercices de mise en situation, à travers des jeux de rôles, pourraient permettre cette appropriation aujourd’hui manquante.

Figure 4 - Schématisation du jeu d’acteurs relatif à la gestion des risques en France

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Un document qui ne doit pas rester figé

Des mises à jour nécessaires et obligatoires

La rédaction du PCS de Maisdon s’est achevée le 28 août 2015 avant son approbation le 11 septembre de la même année. Le diagnostic des risques était réalisé, le recensement des moyens humains et matériels terminé, l’annuaire opérationnel achevé et les différents membres de la cellule de crise municipale conscients de leurs rôles. Cependant, toutes les données présentées dans ce document sont valables à un instant T et peuvent ainsi très vite évoluer. Cela nécessite une attention particulière pour que le document demeure opérationnel en toutes circonstances. Les guides d’élaboration édités par la Sécurité Civile indiquent que le maire de la commune est garant de la mise à jour annuelle des coordonnées présentées dans l’annuaire opérationnel à la fin du PCS. Il est donc primordial que les services municipaux mettent à jour le document chaque année, en fonction des changements de coordonnées d’individus ou de structures dont ils auraient connaissance (déménagement, décès, etc.). De la même manière, il est important de tenir à jour la composition du Conseil Municipal et du personnel rattaché à la mairie. Ces acteurs sont en effet partie prenante du dispositif mis en place avec la cellule de crise municipale. Si jamais les élus changeaient pour tout ou partie ou que certains agents communaux quittaient la commune, on se retrouverait avec des fonctions au sein de l’organisation de crise sans titulaire, ce qui pourrait remettre en cause le dispositif prévu en cas de survenue d’un aléa.

La Sécurité Civile conseille par ailleurs une mise à jour plus en profondeur tous les cinq ans afin de prendre en compte les éventuelles transformations qu’aurait connues la commune. Les transformations urbaines peuvent ainsi influencer le PCS : densification d’un secteur, création d’un nouvel équipement, etc. À Maisdon-sur-Sèvre, l’ouverture prochaine d’un nouvel accueil périscolaire sera ainsi à considérer dans la prochaine édition du PCS. Par ailleurs, cette mise à jour plus importante permet également de tenir compte d’éventuels changements législatifs en matière de gestion des risques. Par exemple, si jamais la sécurité autour du risque inondation se durcissait ou au contraire s’assouplissait, cela devrait se répercuter dans le Plan Communal de Sauvegarde.

Ces mises à jour régulières peuvent être un atout dans la bonne utilisation du document puisqu’elles réclament une attention particulière tout en renforçant son opérationnalité. En revanche, un mauvais suivi du PCS entraînera des lacunes quant à son application et ne sera pas un élément efficace pour la sécurité des administrés d’une commune.

Un changement d’échelle à faire émerger

Au-delà de ces modifications nécessaires au bon fonctionnement du PCS dans une commune, on constate des anomalies plus structurelles dans la forme et la finalité de ce document qui nous interrogent sur son devenir. Le Plan Communal de Sauvegarde ne semble aujourd’hui pas aussi visible que ce qui était escompté à son origine. Alors qu’on attend en effet de ce type de document d’être opérationnel à toute occasion, on peut craindre que celui-ci reste classé au milieu d’autres documents municipaux, victime des différentes priorités de la mairie, évoluant au jour le jour. L’exemple de Maisdon-sur-Sèvre révèle ainsi la difficulté pour de petites communes à s’approprier un tel document. En effet par manque de moyens ou d’effectifs, il est parfois difficile pour elles de donner corps aux différentes mesures et consignes décrites à l’intérieur. À Maisdon, la signature d’une convention avec la Croix-Rouge (nécessaire à l’organisation un partenariat de secours) a mis près d’un an avant d’être approuvée, alors que l’association faisait partie intégrante du dispositif PCS. Dans un autre registre, la mairie a prévu d’organiser des exercices de secours afin de tester dans des situations concrètes le dispositif présenté dans le PCS. Malheureusement, à ce jour, cela n’a pas pu être réalisé, faute de temps et d’organisation : un tel travail nécessite en effet un partenariat avec bon nombre d’acteurs dont les pompiers et les différents services de secours, pas toujours disponibles. À défaut d’avoir pu mettre en œuvre ces dispositifs, la survenue d’un aléa risquerait fort d’être mal gérée. Les différents acteurs de la cellule de crise municipale ne sont ainsi pas forcément conscients de l’étendue de leur rôle. La simple organisation d’exercices type « jeu de rôles » serait déjà un grand plus pour ces élus et agents afin qu’ils agissent au mieux en cas de crise.

Mais derrière ces problèmes d’ordre organisationnel se cache surtout un problème d’échelle. Le Plan Communal de Sauvegarde définit en effet des comportements à prendre localement mais pour faire face à des risques qui se manifestent nécessairement à l’échelle de plusieurs communes, voire même du département. Si on reprend l’exemple du risque inondation, une crue ne se manifestera pas seulement à l’intérieur du périmètre d’une seule commune, mais bien sur tout ou partie d’un cours d’eau. Or, le PCS réfléchit peut-être de manière trop segmentée en pensant l’organisation des secours à cette échelle communale alors qu’une mutualisation des moyens humains et matériels pourrait s’avérer plus judicieuse. On peut penser par exemple aux hébergements temporaires, parfois plus proches des sites inondables dans une autre commune. Ainsi, à Maisdon-sur-Sèvre, il apparaîtrait plus pertinent de nouer un partenariat avec la commune de Monnières, soumise au même risque de crue mais disposant d’équipements capables d’accueillir des populations sinistrées plus proches de la rivière. Le bourg de Monnières se situe en effet à quelques centaines de mètres de la Sèvre là où celui de Maisdon est beaucoup plus éloigné. Le PCS ne permet pas à ce jour une telle entraide, alors qu’elle pourrait paraître presque intuitive en situation de crise. Cependant, les communes sont libres d’organiser, si elles le souhaitent, des partenariats dans ce sens avec les municipalités voisines. Ces éléments peuvent alors être ajoutés dans leurs PCS respectifs à titre indicatif, même si chaque commune conserve sa propre gestion de crise.

Aujourd’hui, sur le même modèle que suivent de plus en plus de documents d’urbanisme locaux, il paraît plus intéressant de recourir à des Plans Intercommunaux de Sauvegarde (PICS) qu’à des PCS. Le législateur les autorise sans pour autant les rendre obligatoire. Il est nécessaire aussi que les communes membres d’une intercommunalité s’accordent politiquement en ce sens. Un PICS suit les mêmes principes qu’un PCS classique : diagnostic des risques, moyens de prévention, solutions pour gérer l’aléa, organisation de la cellule de crise ou encore annuaire opérationnel. Chaque maire étant garant de l’application d’un PICS sur sa commune, ce document conserve toutefois une dimension propre à chaque commune. Mais il permet d’y ajouter en sus un plan interne propre à l’intercommunalité dont il dépend. Cette vision élargie permet ainsi d’intégrer les spécificités intercommunales et de proposer une gestion de crise plus adaptée, tout en tenant compte des particularités propres à chaque commune. Le PICS n’est donc pas véritablement un document d’un seul tenant, mais plutôt un agrégat de PCS agrémenté d’un supplément plus global. De plus en plus d’intercommunalités s’orientent vers cette démarche, notamment des petites communautés de communes qui choisissent de mutualiser leurs moyens pour être plus efficaces, à la fois dans la rédaction du document, mais aussi dans l’organisation de crise, le cas échéant. Certaines métropoles s’orientent aussi vers le PICS. On constate ainsi que les communes concernées du territoire de Nantes Métropole ont choisi de rédiger leurs PCS et leurs DICRIM suivant une structure commune, sur le fond et la forme. Cependant, il n’existe pas, à ce jour, de document expliquant clairement la coopération intercommunale, au sein de ces PCS. Néanmoins, la métropole nantaise anime tous les deux mois un groupe de travail sur ces plans, permettant aux différentes communes de dialoguer sur les méthodes propres à chacune. Il y a ainsi ici un véritable effort de travail commun, qui ne se résume pas qu’au simple objet PCS.

Conclusion

À Maisdon-sur-Sèvre, la refonte récente de la communauté de communes a vu l’émergence le 1er janvier 2017 d’une communauté d’agglomération baptisée « Clisson Sèvre et Maine Agglo », résultante de la fusion des anciennes communautés de communes de la Vallée de Clisson et Sèvre, Maine et Goulaine. Bien que la colonne vertébrale de cette nouvelle entité soit la Sèvre, source de la création des PCS locaux, on ne voit pas actuellement de visée commune dans la gestion des risques, du moins par la rédaction d’un document commun. Bien que l’EPTB de la Sèvre Nantaise anime une véritable dynamique locale à ce sujet, chaque commune semble vouloir rester cloisonnée dans sa démarche. Les communes limitrophes à Maisdon-sur-Sèvre comme Gorges ou Monnières ont demandé des renseignements à la « commune pilote », mais les efforts se sont arrêtés là : chaque commune préférant garder son propre PCS, quitte à ce que son écriture prenne plus de temps que s’il avait été encadré par l’intercommunalité. On peut regretter ce choix qui aurait pu permettre de gagner en efficacité dans l’élaboration d’un schéma de gestion de crise plus efficace. Élaborer un PICS pour la nouvelle communauté d’agglomération aurait été pourtant un signal fort, à la fois dans le processus de construction intercommunale mais aussi dans la politique en faveur de la sécurité de la population, de plus en plus prégnante au sein des collectivités territoriales.

1 La Sécurité Civile désigne l’ensemble des services publics de secours dirigés par l’État et qui font face aux aléas du quotidien comme aux

Bibliography

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(Sites Internet de l’EPTB de la Sèvre Nantaise, consultés le 16/04/2017)

Notes

1 La Sécurité Civile désigne l’ensemble des services publics de secours dirigés par l’État et qui font face aux aléas du quotidien comme aux situations exceptionnelles. Elle propose aussi de nombreuses formations et guides pour se prévenir des risques. Elle s’appuie enfin sur différentes associations de sécurité civile telle que la Croix-Rouge.

Illustrations

Figure 1 - Carte de l’avancement des PCS sur le bassin versant de la Sèvre Nantaise

Figure 1 - Carte de l’avancement des PCS sur le bassin versant de la Sèvre Nantaise

Figure 2 - Couverture d’un guide édité par la Sécurité Civile en 2005, une diversité de risques répertoriés dans un document pas toujours adapté aux petites communes

Figure 2 - Couverture d’un guide édité par la Sécurité Civile en 2005, une diversité de risques répertoriés dans un document pas toujours adapté aux petites communes

Figure 3 - Les inondations à Maisdon-sur-Sèvre (a) et dans le hameau du Gué Joubert (b), un risque très localisé mais qui implique une attention toute particulière

Figure 3 - Les inondations à Maisdon-sur-Sèvre (a) et dans le hameau du Gué Joubert (b), un risque très localisé mais qui implique une attention toute particulière

Figure 4 - Schématisation du jeu d’acteurs relatif à la gestion des risques en France

Figure 4 - Schématisation du jeu d’acteurs relatif à la gestion des risques en France

References

Electronic reference

Pierre Siguié, « L’élaboration d’un Plan Communal de Sauvegarde dans la Vallée de la Sèvre : véritable guide en cas de crise ou simple document inexploité ? », Cahiers Nantais [Online], 1 | 2017, Online since 16 February 2021, connection on 05 December 2021. URL : http://cahiers-nantais.fr/index.php?id=1012

Author

Pierre Siguié

Géographe, diplômé du Master 2 « Villes et Territoires » 2015-2016, IGARUN, Université de Nantes

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