L’objectif de « Zéro artificialisation nette » dans les documents d’urbanisme : densifier, recycler, compenser

Abstract

La question de l’artificialisation des sols a été réaffirmée en France avec le Plan Biodiversité publié en 2018. Ce plan intègre l’objectif de « Zéro artificialisation nette » (ZAN) qui consiste à stabiliser les surfaces artificialisées. Depuis sa publication, il est applicable par les collectivités qui ont l’intention de renouveler leurs documents d’urbanisme. L’optimisation du tissu urbain par la densification et le recyclage urbain ainsi que la compensation écologique apparaissent comme les solutions pour l’atteindre. C’est un objectif ambitieux qui va potentiellement se heurter à des enjeux sociaux, économiques et environnementaux.

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Mots-clés

zéro artificialisation nette, document d’urbanisme, densification urbaine, recyclage urbain, compensation écologique.

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Text

Introduction 

L’artificialisation des sols progresse en France et dans le monde, ce qui soulève de nombreux enjeux pour l’avenir (photo 1). La stratégie européenne « Europe 20201 » a fait émerger en France un nouveau concept pour gérer cette problématique : la Zéro Artificialisation Nette (ZAN). Cela s’est notamment traduit par l’intégration de cet objectif dans l’axe 1 du Plan Biodiversité de 2018, dont l’objectif 1.3 vise à « limiter la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers pour atteindre l’objectif de "Zéro artificialisation nette" » (Ministère de la Transition Écologique, 2018).

Photo 1 - Vue aérienne de la région nantaise montrant le front bâti

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Crédit photo : C. MARGETIC, 2016

Cet article est tiré d’une étude menée dans le cadre d’un stage dans un bureau d’études en urbanisme. Il est important de souligner que ces recherches ont été conduites pendant une période particulière de pandémie mondiale, qui a imposé un confinement de la population en France au printemps 2020.

Les premières recherches sur le sujet ont démontré que cet objectif, qui est encore relativement récent, n’avait fait l’objet d’aucune étude d’ensemble, répertoriant les leviers dont pourraient se munir les collectivités dans leurs documents d’urbanisme pour l’atteindre. De plus, le manque de cadrage autour de cette nouvelle directive nationale permettait peu de se projeter dans des scénarios très précis. C’est pourquoi, cette étude a été orientée sur une synthèse des recherches sur le sujet.

L’utilisation du terme « net » propose deux manières d’engager une réduction de l’artificialisation. Premièrement, en réduisant les surfaces brutes artificialisées, et deuxièmement, en compensant l’artificialisation par des mesures de compensation écologique, ce qui permettra d’obtenir un chiffre « net » in fine. Ces deux logiques vont être discutées dans le texte qui suit, avec un focus sur quelques thématiques précises afin de tenter de les cerner plus en profondeur, et ainsi pouvoir apporter des clefs de réponse pour leur mise en application dans les documents d’urbanisme.

Un objectif ambitieux qui reste à préciser

La définition des termes en construction

L’objectif ambitieux de la ZAN marque une forte volonté de freiner le rythme de l’artificialisation des sols en France, alors même qu’il n’existe aucune définition officielle de l’artificialisation. Ainsi, un groupe de travail2, créé sous l’impulsion de l’État, a été mis en place à la suite de la publication du Plan biodiversité de 2018 afin de faire émerger une définition, fixer une échéance ainsi que des leviers d’actions pour atteindre cet objectif. Il est en place depuis l’été dernier, et d’après un article de Le Moniteur de février 2019, il a des difficultés à aboutir à des pistes concrètes pour le mener à bien (Pheulpin, 2019). Depuis, la définition de l’artificialisation n’a toujours pas fait l’objet d’un consensus. Le Comité National de la Biodiversité (CNB), lors de son vote du 20 janvier 2020 relatif à l’objectif de ZAN des sols du Plan Biodiversité, a d’ailleurs recommandé que soit adoptée une définition de la notion d’artificialisation qui soit scientifiquement et juridiquement claire.

L’artificialisation est le plus souvent désignée comme le changement d’usage d’une terre auparavant agricole, naturelle ou forestière. Cependant, d’après la communauté scientifique (Fosse, 2018 ; Loisier, Petel, 2019 ; Cormier, Cornet, 2020), cette définition apparaît comme réductrice. D’une part, les surfaces artificialisées ont des degrés d’imperméabilisation différents qui n’impliquent pas les mêmes impacts sur les fonctionnalités des sols ; et d’autre part, certains précisent cette définition par la prise en compte du degré de naturalité du sol, auquel cas, certains sols agricoles seraient pris en compte dans les surfaces artificialisées.

Au final, la définition sur laquelle la majorité des publications scientifiques s’entendent est celle qui désigne l’artificialisation comme le processus de changement d’usage des sols Naturels, Agricoles et Forestiers (NAF) (critère quantitatif). Ces processus sont multiples et peuvent être différenciés selon le niveau d’imperméabilisation du sol (critère qualitatif). Du point de vue de leurs capacités fonctionnelles, les sols artificialisés en sont soit totalement privés lors d’une imperméabilisation totale, soit partiellement dans le cas d’un aménagement perméable ce qui n’implique pas, d’un point de vue écologique, les mêmes pertes. En attendant la définition du groupe de travail « lutte contre l’artificialisation », cette définition sera retenue pour l’ensemble des propos qui vont suivre.

Un comptage non uniformisé

Par ailleurs, le deuxième facteur qui rend difficile l’application à grande échelle de cet objectif est la manière dont ces surfaces artificialisées sont comptabilisées. En France, il existe trois types d’outils pour les mesurer.

Le plus ancien est l’enquête Teruti-Lucas3, qui évalue chaque année le nombre de m² artificialisés sur la base d’enquêtes de terrain effectuées sur environ 300 000 lieux. Ces enquêtes sont ensuite extrapolées et donnent lieu à une estimation de la consommation des sols selon leur occupation, d’après les variables du type et de l’utilisation.

Un autre outil, Corine Land Cover, s’appuie sur l’analyse de photos satellitaires d’une résolution spatiale de 25 hectares. Elle permet de mesurer l’artificialisation du sol tous les 6 ans.

Enfin, il existe un outil qui se base sur la déclaration fiscale de l’usage des sols au niveau national et à l’échelle de la parcelle : les Fichiers fonciers issus de la base MAJIC4. Le calcul du changement d’usage des sols déclarés permet de donner une mesure de l’artificialisation des sols par année. Ce portail est mis à disposition gratuitement. La dernière mise à jour permet d’obtenir les données sur la période 2009-2019 (fig. 1).

Figure 1 - Cartographie de l’artificialisation des sols en France entre 2009 et 2019

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Chacun de ces outils présente des avantages et des inconvénients au niveau de la fiabilité des données, de sa périodicité et de la précision géographique. L’outil le plus précis, c’est-à-dire avec l’échelle la plus fine, correspond aux Fichiers fonciers, qui ont une précision à l’échelle communale, voire à la parcelle. Cependant, ils ne sont disponibles que depuis 2006 ; il n’est donc pas encore possible de les exploiter sur une période longue. Corine Land Cover et Teruti-Lucas, moins précis mais possédant des données débutant respectivement en 1990 et 1982, sont utiles pour une analyse diachronique sur une période relativement longue. L’enquête Teruti-Lu­cas a été adaptée en 2005 à un niveau européen, ce qui permet aussi des comparaisons à une échelle plus large. On retrouve ces outils sur le site de l’observatoire de l’artificialisation des sols créé en 2019 par application de la mesure correspondante dans le Plan biodiversité de 2018.

Pour synthétiser, ces outils varient pour les variables suivantes : la précision de l’échelle, la fiabilité des données, la périodicité, la précision de l’usage, etc. Ils mobilisent des bases de données différentes, donc ne donnent pas les mêmes résultats sur des périodes similaires quant au nombre potentiel de m² artificialisés en France. Autre limite, dans tous les cas de figure, leur exploitation n’aboutit qu’à une donnée quantitative qui estime les changements d’usage des sols. L’uniformisation du mode de comptabilité des surfaces artificialisées sera ainsi indispensable pour l’atteinte de l’objectif de ZAN.

Des paradigmes et paradoxes qui persistent

L’objectif de ZAN se heurte à un paradigme encore fortement présent dans les ressorts stratégiques des élus : l’artificialisation des sols est assimilée à la croissance démographique et économique. Vouloir la stopper reviendrait pour certaines communes rurales ou les régions qui bénéficient d’une forte dynamique à une sanction sévère qui mettrait un frein à leurs possibilités de croissance.

De plus, un second paradoxe existe entre une politique nationale visant la limitation forte de nouvelles surfaces artificialisées et des lois et dispositifs qui encouragent à l’extension de l’urbanisation. Par exemple, le dispositif Pinel qui favorise l’accession à la propriété par le logement neuf ou la taxe sur les surfaces commerciales s’appliquent indifféremment de la localisation. Autres exemples : la propriété publique est très peu fiscalisée alors qu’elle consomme de l’espace ; certaines aides pour le secteur agricole aboutissent parfois à l’imperméabilisation de terres arables ; l’obligation par la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU) de créer des places de stationnement (Loisier, Petel, 2019).

Il s’agit d’un objectif encore en construction, qui devrait se préciser, notamment sur la définition, l’échéance, les leviers d’actions et la manière de mesurer l’artificialisation. Cette réflexion sera réalisée dans les mois ou les années à venir grâce au travail du groupe « Lutte contre l’artificialisation » et aux apports de la communauté scientifique.

Néanmoins, le constat sur lequel l’ensemble des acteurs de l’aménagement s’accordent, c’est que les surfaces artificialisées progressent, ce qui induit de nombreux impacts sur la biodiversité et les sols, et qu’il est donc nécessaire d’agir rapidement.

Une possible réduction quantitative de l’artificialisation des sols

Différentes pistes se dégagent pour mener à bien la lutte contre l’artificialisation des sols. La première est la réduction sous sa forme brute. C’est déjà une manière de concevoir l’aménagement qui s’impose ces dernières années. Les documents d’urbanisme doivent, d’après le Code de l’urbanisme, repérer les potentialités de gisements fonciers au sein de l’enveloppe urbaine et prioriser la construction de logements dans ces espaces. Les logements vacants font eux l’objet d’un Plan national de remobilisation, et la législation sur les friches évolue pour faciliter et encourager leur remobilisation. Ce sont ces démarches qui vont être précisées.

Repérer les potentialités : gisements fonciers, logements vacants et friches urbaines

Le prérequis indispensable pour la mobilisation des espaces « disponibles » se situe dans leur repérage. Que ce soit en vue d’une densification urbaine ou pour le recyclage du foncier, il n’existe pas de méthode ou de base de données universelle pour traiter de la question. Pour obtenir des résultats, il convient donc de croiser plusieurs sources.

Les gisements fonciers sont les terrains potentiellement constructibles situés au sein de l’enveloppe urbaine. L’enveloppe urbaine représentant le tissu urbain déjà existant d’après un critère de continuité du bâti. Ils se présentent sous la forme d’une « dent creuse » (parcelle dépourvue de construction située entre deux espaces bâtis) ou d’une parcelle densifiable (parcelle contenant au moins un bâtiment pouvant faire l’objet d’une seconde construction ou plus) (fig. 2).

Figure 2 - Schéma de deux types de gisements fonciers : dent creuse et parcelle densifiable

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L’utilisation d’une méthode semi-automatisée par critère de surface à l’aide d’un Système d’information géographique (SIG) apparaît comme efficace. Elle permet un gain de temps dans la réalisation et une justification des seuils de surfaces choisis, ce qui limite le recours à l’interprétation. Les seuils sont ajustables selon le degré de densification souhaité pour une bonne intégration dans le tissu urbain existant. Pour plus de précisions, il est possible d’appliquer un score aux parcelles repérées comme l’ont effectué l’Agence d’Urbanisme Atlantique Pyrénées (AUDAP, 2017) ou l’Agence d’Urbanisme et de Développement de la Guyane (AUDeG, 2019).

Le nombre de logements vacants augmente en France (fig. 3). Dans le rapport de diagnostic préalable à l’application de l’objectif de ZAN (CGDD, 2011), Le Commissariat général au développement durable, identifie un lien entre l’artificialisation et cette vacance. Entre 2006 et 2015, l’augmentation des nouvelles surfaces artificialisées s’est produite pour 37 % dans des communes où le nombre de logements vacants augmentait parallèlement de plus de 50 %. De manière générale, le rapport pointait que la résorption de ces vacances ne suffira pas à elle seule à répondre à la demande en logements d’ici 2040 ; néanmoins, si 80 % de ces logements étaient remis sur le marché, cela permettrait d’économiser cinq ans d’artificialisation (Boughriet, 2020). Leur repérage est donc essentiel, et il nécessite d’associer des données de différentes sources. Il peut s’opérer par la réalisation d’un diagnostic de la vacance, qui permet d’établir le nombre de logements vacants, leur localisation ainsi que les facteurs les expliquant. C’est la clef essentielle pour traiter de la bonne manière la problématique de la vacance sur un territoire.

Figure 3 - Évolution du nombre de logements vacants en France entre 2008 et 2018

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Le potentiel de reconversion des friches urbaines était compris en 2015 entre 138 000 et 158 000 hectares (ADEME & QuelleVille ?, 2015). Néanmoins, leur quantification n’est pas simple et, de fait, les friches sont relativement mal connues. En effet, si on les repère facilement individuellement à l’échelle locale, c’est nettement plus difficile à une échelle plus large. Par conséquent, iI n’y a pas de recensement précis de l’ensemble des friches urbaines à l’échelle nationale, seulement des estimations. Deux possibilités complémentaires permettent de mieux les cerner. D’une part, exploiter les deux bases de données qui repèrent celles qui sont polluées à l’échelle nationale ; d’autre part, effectuer un repérage et qualifier leur potentiel de mutabilité. Pour cette seconde étape, cela passe par un repérage par photo-interprétation et une visite sur le terrain, en associant les élus qui connaissent en général assez bien l’historicité.

Par ailleurs, l’État français soutient la reconversion des friches industrielles en mettant à disposition des moyens techniques et financiers. C’est dans ce contexte de réduction de l’artificialisation qu’a été créé, à la demande du Ministère de la Transition écologique, l’outil « CartoFriches5 » du CEREMA. Il permet de localiser sur le territoire national les friches industrielles, commerciales ou d’habitat, et ainsi aider les collectivités à limiter l’étalement urbain en identifiant les sites pouvant bénéficier d’une reconversion d’usage.

Cet outil intègre également les sites candidats aux appels à projet (AAP) « Fonds friches », qui ont été lancés au début de l’année 2021 par les régions dans le cadre du Plan de relance mis en place par l’État. Il est composé d’un volet « recyclage foncier » et d’un volet « friches polluées issues d’anciens sites ICPE ou miniers ». C’est une aide financière apportée aux collectivités lauréates qui ont participé à l’appel à projets. Une deuxième édition a été lancée au mois de juillet, et l’État a annoncé la pérennisation de ce fonds pour les prochaines années (voir encadré 1).

Encadré 1 - Exemple de la commune de Beaupréau-en-Mauges

La commune de Beaupréau-en-Mauges a participé à l’AAP Fonds friches au printemps 2021 pour un projet d’aménagement sur un ancien site industriel de confection de vêtements pour enfants. Le projet, situé en cœur de bourg, consiste en la réalisation d’une école publique, un équipement sportif, associatif et une partie dédiée à de l’habitat sur l’ancien site industriel ainsi que des fonds de jardins. La commune a été désignée lauréate pour ce projet, ce qui lui a permis d’obtenir 350 000 € de subventions. Ces aides permettent ainsi aux collectivités de tendre vers un équilibre financier sur une opération d’aménagement de reconversion de friches, ce qui est relativement difficile sur ce type d’opération.

S’inscrire dans un usage d’outils

Ensuite, une fois ces potentialités repérées, la collectivité territoriale peut recourir à différents outils disponibles pour effectuer le renouvellement urbain. L’ensemble de ces outils peut être regroupé en trois catégories : les outils financiers, de maîtrise du foncier et de maîtrise de l’aménagement. Ils s’utilisent selon les besoins du territoire, le contexte local, et la volonté d’engagement dans la démarche de renouvellement urbain de la collectivité. Ils doivent être utilisés en complémentarité et avec une politique globale allant vers une démarche de gestion économe de l’espace. Les outils financiers ont plutôt une visée incitative sous forme de taxes. Les outils de maîtrise du foncier, comme leur nom l’indique, permettent de récupérer la propriété d’un terrain ou d’un bâtiment, ce qui peut s’avérer utile dans certaines situations pour une meilleure optimisation de l’espace urbain (voir encadré 2). Et les outils de maîtrise de l’aménagement encadrent la démarche globale vers laquelle souhaite s’orienter la collectivité en imposant des règles sur les constructions, sur la perméabilité des sols, sur la végétalisation, etc.

Encadré 2 - Le dispositif OPAH-RU mis en place sur la commune de Beaupréau-en-Mauges dans le Maine-et-Loire (49)

Beaupréau-en-Mauges, commune nouvelle créée en 2015, regroupant 23 407 habitants en 2018 a mis en place un dispositif appelé « Opération programmée d’amélioration de l’habitat pour le renouvellement urbain (OPAH-RU) ». Il a été créé en 2020 pour une durée de 5 ans. La dégradation de l’habitat ancien du centre-bourg ainsi que le manque de foncier disponible pour de la construction nouvelle ont encouragés les élus à mettre en place un outil de maîtrise de l’aménagement. Un périmètre des constructions concernées par le dispositif a été délimité et dans celui-ci, pour chaque vente de biens immobiliers, une visite est proposée aux futurs acquéreurs. Elle permet de faire un état des lieux du bien et d’informer sur les subventions dont ils peuvent bénéficier pour le rénover. Dans le cas présent, les financements sont portés entre-autres par l’ANAH, la commune et la communauté d’agglomération. Depuis sa mise en place, plus de 250 biens ont été visités, dont environ 50 logements qui ont bénéficiés de l’aide à la rénovation et une dizaine qui sont sortis de la vacance. La moyenne de financement des travaux est de 47 %. Il est à noter que les ventes de biens ont également connu une hausse ces derniers mois par un autre facteur qui est la crise sanitaire mondiale. D’ici 2025, au moment où un bilan de l’opération sera réalisé, on peut donc imaginer une réelle plus-value sur ces biens dégradés et un réinvestissement des centres anciens.

L’acceptabilité sociale de la densification

En théorie, ces mesures apparaissent très efficaces pour engendrer une forte diminution de potentielles nouvelles surfaces artificialisées ; cependant, la densification du tissu urbain peut se heurter, par exemple, à la problématique de l’acceptabilité sociale. Le modèle d’habitat encore recherché par la majorité de la population française renvoie au pavillonnaire. Or, la densification passe plutôt par de l’habitat collectif ou des maisons individuelles avec une petite surface de jardin. Pour qu’elle soit plus facilement acceptée, il s’agit de repenser les formes architecturales de ces habitats denses pour qu’ils préservent au maximum l’intimité recherchée par la population. Une attention particulière doit donc être portée au type de densification choisie, en se fiant notamment au schéma des degrés de la densification (fig. 4) abordés par Claire Fonticelli dans sa thèse (2018).

Figure 4 - Schéma représentant les degrés de la densification

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Elle décrit quatre situations dont l’impact paysager et architectural est plus ou moins important. La première est nommée « invisible » lorsqu’elle concerne notamment une densification dans les fonds de jardins en second rideau ou une simple réhabilitation des constructions existantes. La seconde, « discrète », concerne la densification pavillonnaire, soit des dents creuses ou des parcelles densifiables, sur lesquelles les constructions auront des hauteurs et un aspect architectural relativement similaires à celles environnantes. La troisième situation est considérée « importante » lorsque la hauteur dépasse le bâti à proximité mais bénéficie tout de même d’une intégration paysagère réfléchie et ajustée. Enfin, dans certains cas, la densification peut être « en rupture » totale avec les formes urbaines où elle s’insère. C’est le cas pour des hauteurs de constructions démesurées et des formes architecturales aux antipodes de l’environnement proche.

Ce sont des solutions prometteuses, mais il ne faut pas omettre que la densité des constructions est particulièrement dépendante des modes d’habiter souhaités par les habitants en fonction des standards de leur idéal de vie. Parmi les ressorts de ces modes d’habiter se trouve la localisation du logement. Ainsi, les logements vacants sont souvent situés dans le centre-ville, ce qui ne correspond pas forcément au choix privilégié par la majorité de la population, qui tend à s’éloigner quelque peu de la ville pour des raisons de prix élevés, de logements peu adaptés au confort visé, ou pour avoir le sentiment d’être à la campagne.

Une réduction « nette » par la compensation écologique

En supplément d’une réduction brute de l’artificialisation, la démarche ZAN laisse la possibilité de compenser les nouvelles surfaces artificialisées, l’objectif étant d’impacter à minima la biodiversité existante sur le site du projet d’aménagement, voire au-delà.

Maintenir la priorité à la recherche du moindre impact

La notion de compensation est assez ancienne dans l’aménagement du territoire. Elle est apparue avec la séquence « Éviter, réduire, compenser » (ERC) (fig. 5) introduite dès 1976 avec la loi pour la protection de la nature. Depuis 2016 et la loi sur la reconquête de la biodiversité, elle vise une absence de perte nette de biodiversité dans la conception puis la réalisation de plans, de programmes ou de projets d’aménagement du territoire. Dans ce cadre, la compensation écologique intervient seulement après avoir mis en œuvre des mesures d’évitement et de réduction des impacts. Elle est mobilisée pour compenser les impacts résiduels significatifs. Aujourd’hui, elle s’applique sur tous les projets soumis à étude d’impact qui doivent justifier d’avoir pris les mesures d’évitement et de réduction nécessaires et si besoin, démontrer l’utilité des mesures compensatoires engagées.

Figure 5 - Schéma de la séquence « ERC »

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La séquence « Éviter, réduire, compenser » a pour but de limiter les impacts sur l’environnement des projets d’aménagement du territoire. Le principe étant en premier lieu l’évitement des impacts, puis une recherche de réduction de ceux-ci et enfin si nécessaire et en dernier lieu, une compensation des impacts environnementaux produits et qui n’ont pu être ni évités, ni réduits.

La compensation écologique doit rester une exception, la priorité étant la recherche du moindre impact pour l’ensemble des projets d’aménagement. Ainsi, la séquence ERC est de mieux en mieux intégrée dans les pratiques de l’aménagement du territoire ; néanmoins, d’après un collectif de chercheurs en écologie et en géographie (Bigard et al., 2018), il y a encore de nombreuses confusions concernant les termes de la séquence. Par exemple, sur les 42 études d’impacts étudiées, 14 % déclaraient avoir pris des mesures d’évitement, alors qu’après retraitement, ce pourcentage tombait en réalité à 1 %. Pourtant, les services de l’État en charge du contrôle des études d’impacts n’ont pas relevé ces confusions. C’est pourquoi, une meilleure compréhension des termes de la séquence et un meilleur contrôle de la part des services de l’État permettraient d’améliorer l’application de la séquence et ainsi, peut-être, d’éviter ou de réduire le recours à la compensation écologique.

Améliorer la compréhension des termes

Les principes de la compensation écologique sont définis dans le tableau 1.

Tableau 1 - Schéma des principes de la compensation écologique

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Le principe d’équivalence correspond au terme de l’équivalence écologique ins­crit par la loi « Biodiversité » dans le Code de l’environnement. Les mesures de compensation doivent respecter l’équivalence écologique des atteintes occa­sionnées sur la biodiversité, cette dernière étant définie dans cette loi comme l’ensemble de la diversité des espèces, des écosystèmes et de leurs inte­ractions. Le principe d’additionnalité signifie que les mesures mises en place ne doivent pas se substituer aux mesures de protection environnementales déjà présentes. La compensation doit créer un nouvel espace de biodiversité et non pas se contenter d’entretenir un espace peu ou pas dégradé. La faisabilité est le principe selon lequel les mesures de compensation doivent être pertinentes et réalisables. Si le coût de la compensation n’apparaît pas supportable pour le maître d’ouvrage ou si les impacts faisant l’objet d’une compensation semblent trop significatifs, la compensation ne peut avoir lieu. Le principe de l’efficacité met en avant l’obligation de résultats obtenus suite à la compensation et la mise en place de mesures de suivi. La proximité spatiale signifie que l’espace qui re­çoit la compensation doit bénéficier d’une localisation au plus proche du site où des impacts sur la biodiversité ont été créés. La proximité temporelle signifie que les mesures de compensation s’inscrivent dans un temps similaire à celui des im­pacts. Enfin, le principe de pérennité concerne la variable du temps sur laquelle les mesures de compensation sont effectives. Le temps de la compensation doit s’inscrire sur celui des impacts induits par le projet d’aménagement.

Une telle compensation est confrontée à différents enjeux. Elle ne s’applique pas à tous les projets, mais seulement à ceux soumis à étude d’impact. De plus, elle ne concerne que les espèces protégées et pas la « biodiversité ordinaire », alors que, d’après Levrel et Couvet (2016), c’est la présence de ces deux types d’espèces qui sont essentielles à la diversité et à la résilience des écosystèmes. D’après une étude du Musée National d’Histoire Naturelle de 2019, 80 % des mesures de compensation écologique n’apportent pas, du point de vue de la biodiversité, de gain net par rapport au site impacté. Ceci est dû au fait que les terrains accueillant les mesures de compensation écologique sont des sites initialement peu dégradés par rapport au site impacté. Les raisons sont d’un côté, un manque de connaissance sur l’état écologique initial du milieu recevant la compensation, mais également la difficulté à trouver du foncier. En effet, c’est une ressource qui se fait de plus en plus rare et elle est recherchée par le maître d’ouvrage à la fois pour son projet d’aménagement et pour accueillir la mesure de compensation écologique associée au projet. Le choix du site pour accueillir la compensation écologique se fait selon la proximité avec le site impacté, la disponibilité et le coût du foncier. Un autre risque apparait alors : la possible soustraction de terres arables qui sont moins chères que des sols artificialisés d’un point de vue « support de construction ». Or, ces terres possèdent elles aussi des mesures de compensation qui leur sont dédiées : la mesure de compensation agricole, intégrée dans le code rural à la suite de la Loi d’avenir pour l’agriculture de 2014. C’est une compensation collective qui vise à conforter l’économie agricole du territoire concerné, et qui prend la forme d’une aide financière directement versée à la filière agricole locale pour l’achat de matériel, le soutien à des démarches d’agriculture biologiques, etc.

Dépasser l’analyse multifonctionnelle des sols

Par ailleurs, les sols ne sont pas soumis à des politiques d’encadrement et de protection globale. Ils sont traités par thématique dans les PLU ou les SCoT, soit pour leurs qualités agronomiques dans le volet agricole, soit pour leur fonction de « support de construction » dans le volet aménagement. Afin d’aborder leur multifonctionnalité, le projet Uqualisol-ZU financé par le programme GESSOL du Ministère de l’Écologie, du Développement Durable et de l’Énergie s’est penché sur le lien entre le droit de l’urbanisme et la connaissance scientifique de la qualité des sols (Robert, 2012). Après un constat similaire à celui de l’étude du CEREMA (2019), l’idée d’insérer un indice de qualité des sols dans les documents d’urbanisme a émergée dans cette étude. Il pourrait permettre d’orienter les stratégies d’aménagement du territoire en faveur de la protection des sols. Ceux possédant la meilleure qualité fonctionnelle d’ensemble seraient préservés et les sols possédant une qualité moins bonne pourraient par exemple être insérés dans un zonage « à renaturer » et ainsi accueillir des mesures de compensation écologique pour contribuer à leur remise en état à moindre coût.

Conclusion

Il est possible d’intégrer l’objectif ZAN dans les documents d’urbanisme de différentes manières. Premièrement, il est nécessaire de porter une attention à l’ensemble des potentiels fonciers actuels et futurs mobilisables au sein du tissu urbain existant, cela permet de remédier à l’extension de l’urbanisation. Ensuite, pour engager et consolider la démarche de renouvellement urbain, il importe de mener une politique incitative de contrôle et d’accompagnement des collectivités. Enfin, les mesures de compensation écologique, pour être efficaces, devront être anticipées pour permettre de gérer la problématique de disponibilité du foncier et d’aboutir à un résultat net du nombre de surfaces artificialisées.

Cet objectif se heurte néanmoins à des enjeux sociaux, économiques et environnementaux. La densification ira jusqu’où la population sera prête à modifier ses paramètres de qualité de vie. De plus, le renouvellement urbain peut engendrer des coûts élevés dans un pays où la construction neuve revient souvent moins chère que la réhabilitation. Les densités élevées risquent aussi de créer des îlots de chaleur urbains. Et il faut tenir compte des disparités entre les territoires, car tous ne possèdent pas les mêmes potentiels.

L’objectif de ZAN est un dessein ambitieux difficilement réalisable, mais qui pourra permettre de continuer sur la lancée d’une gestion économe de l’espace et faire émerger de nouvelles pratiques innovantes pour l’aménagement du territoire.

1  « Stratégie Europe 2020 », adoptée en 2010 par l’Union Européenne.

2  Groupe de travail nommé « Lutte contre l’artificialisation ».

3  Portail de l’artificialisation des sols : https://artificialisation.biodiversitetousvivants.fr

4  MAJIC : Mise à jour des données cadastrales

5  https://cartofriches.cerema.fr/cartofriches/

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Ministère de la Transition Écologique, 2018. Plan Biodiversité, Comité interministériel biodiversité.

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Robert S., 2012. Préconisation d’utilisation des sols et qualité des sols en zone urbaine et péri-urbaine - Application du Bassin minier de Provence, Synthèse du rapport final.

Notes

1  « Stratégie Europe 2020 », adoptée en 2010 par l’Union Européenne.

2  Groupe de travail nommé « Lutte contre l’artificialisation ».

3  Portail de l’artificialisation des sols : https://artificialisation.biodiversitetousvivants.fr

4  MAJIC : Mise à jour des données cadastrales

5  https://cartofriches.cerema.fr/cartofriches/

Illustrations

Photo 1 - Vue aérienne de la région nantaise montrant le front bâti

Photo 1 - Vue aérienne de la région nantaise montrant le front bâti

Crédit photo : C. MARGETIC, 2016

Figure 1 - Cartographie de l’artificialisation des sols en France entre 2009 et 2019

Figure 1 - Cartographie de l’artificialisation des sols en France entre 2009 et 2019

Figure 2 - Schéma de deux types de gisements fonciers : dent creuse et parcelle densifiable

Figure 2 - Schéma de deux types de gisements fonciers : dent creuse et parcelle densifiable

Figure 3 - Évolution du nombre de logements vacants en France entre 2008 et 2018

Figure 3 - Évolution du nombre de logements vacants en France entre 2008 et 2018

Figure 4 - Schéma représentant les degrés de la densification

Figure 4 - Schéma représentant les degrés de la densification

Figure 5 - Schéma de la séquence « ERC »

Figure 5 - Schéma de la séquence « ERC »

Tableau 1 - Schéma des principes de la compensation écologique

Tableau 1 - Schéma des principes de la compensation écologique

References

Electronic reference

Maëlys DEJARDINS, « L’objectif de « Zéro artificialisation nette » dans les documents d’urbanisme : densifier, recycler, compenser », Cahiers Nantais [Online], 1 | 2021, Online since 17 January 2023, connection on 27 January 2023. URL : http://cahiers-nantais.fr/index.php?id=1619

Author

Maëlys DEJARDINS

Géographe, diplômée du master Sociétés, Aménagement et Gouvernance des territoires (SAGt) de l'IGARUN, stagiaire à Ouest-Aménagement

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