Le bilan des diagnostics agricoles effectués par la Chambre d’agriculture de Loire-Atlantique en 2011 est explicite : depuis 2004, le territoire de Nantes Métropole a perdu une exploitation sur quatre (contre « seulement » un sixième pour l’ensemble de la Loire-Atlantique) et 500 hectares. Vieux serpent de mer surtout dans les espaces sous influence urbaine, la question foncière s’avère une entrée pertinente pour questionner le « faire territoire », notamment en termes d’instances de réflexion et d’action collective en milieu urbain et périurbain. Et, en continuité de C. Brand et de S. Bonnefoy (2011), nous postulons que l’alimentation constitue un levier d’interpellation des politiques d’aménagement dans le cadre d’une gestion de régions urbaines « à vivre ». Fruit de multiples enjeux, le foncier agricole peut-il contribuer à asseoir une (co-)construction de politiques d’agglomération ? Cette question sera abordée à partir d’une démarche initiée dans la métropole nantaise : la reconquête des friches agricoles.

1. Le foncier agricole, une ressource territoriale en voie d’affirmation

Nouvelle frontière agraire pour certains, la reconquête de liens de proximité entre villes, nature et agriculture oblige les acteurs à explorer des voies d’articulation entre des intérêts contradictoires dans des territoires en construction (Loudiyi, Bryant, 2011). Une entrée peut servir de fil conducteur à ces réflexions, le foncier agricole dont on a repris les différents paradigmes repérables dans le débat contemporain dans le tableau 1.

Sous le regard de la géographie sociale, le sens originel – « qui a trait à la terre d’un fonds » – fait référence à la fois à une propriété (bien-fonds) et à la nature particulière de la terre en tant qu’objet agronomique et objet-support de multiples activités et utilisations qu’on se transmet (tab. 1). Progressivement, cette acception s’est enrichie et complexifiée parallèlement aux évolutions sociétales et aux nouvelles représentations qui lui sont associées1. Ainsi, pour N. Croix (1999), on est historiquement passé depuis les années 1950 d’un système foncier patrimonial agraire, à un système agricole (terre : moyen de production), puis à un système publicisé (rôle des pouvoirs publics : zonages, périmètres), sans disparition systématique du système précédent localement. Progressivement toujours, pour sa gestion en particulier, intervient désormais une combinaison d’acteurs issus de différents systèmes d’action à géométrie spatiale et temporelle de plus en plus imbriqués. De cette diversité de regards découle pour partie la complexité croissante à élaborer un projet collectif agricole partagé autour de la ressource foncière. D’une part, l’activité productive individuelle n’est pas obligatoirement conforme aux attentes sociales (Napoléone, Geniaux, 2009) ; d’autre part, la hausse du prix des terres induit des stratégies spéculatives des propriétaires en discordance avec l’intérêt collectif (extension de friches et/ou de constructions) (Jouve, Vianey, 2009) ; enfin, ces terres résolvent des besoins sociétaux contradictoires.

Depuis les années 2000, on observe néanmoins l’affirmation de contrats sociaux « inédits », signes que le foncier s’érige en ressource territoriale, caractéristique construite d’un territoire spécifique et ce dans une optique de développement (Gumuchian, Pecqueur, 2007, p. 7). Élaborés à l’échelle locale, ces contrats concrétisent la transformation des valeurs (des ressources potentielles) en ressources, ce qui suppose une perception de son utilité par un construit d’acteurs pourvus d’intentionnalité marquée. Fruit d’une gouvernance locale (Bryant et al., 2010), ils s’appuient sur des documents d’aménagement qui étaient historiquement fondés sur une logique d’effacement progressif de l’activité agricole, voire de sa préservation seulement là où elle pouvait être productive (Vianey et al, 2006). Ils correspondent à l’affirmation d’un paradigme post-matérialiste (tab. 1) qui promeut une ville durable, dense et compacte, en recherche d’économies diverses (de ressource, de foncier, d’énergie, etc.), en lien avec l’espace périphérique et « réconciliée » avec les espaces agricoles constitutifs.

Dans ce cadre renouvelé, d’autres outils de médiation sont promus, en vue de recréer des passages et des connexions entre ville et agriculture. Or, l’espace d’interface qu’est le foncier agricole constitue à priori un lieu d’expérimentation de solutions adaptatives originales, d’autant que le contexte actuel de crise tend à réactualiser la question alimentaire, avec pour conséquence le passage progressif et en accélération d’une vison productive du foncier agricole (terre), à une vision marchande (bien), puis à une valeur « brute » (ressource), et enfin depuis peu « éthique » (alimentation), l’une n’excluant pas la permanence et la présence de l’autre. D’une certaine manière, on peut comparer le foncier agricole à un espace résilient, ou dit autrement à un espace de résistance (Pile, Keith, 1996, cité par Séchet et al, 2008), cette rhétorique de la résistance paraissant pertinente pour le décryptage de mobilisations contre les nuisances liées à certaines activités humaines, comme le repli d’un foncier à finalité alimentaire.

2. Des friches agricoles à reconquérir

Friches ou terres vivantes ? se demande G. Macé (1987), pour qui, si les terres incultes sont rares dans l’Ouest, des friches occupent déjà des terres sableuses au sud de la Sarthe et sur d’autres sols à faible valeur agronomique et fortes charges foncières. Cette antienne sur les friches tient sans doute au fait qu’elles sont vécues comme un échec social, et que les élus sentent qu’ils doivent se mobiliser pour lui re-fabriquer de la valeur (Le Caro et al, 2010) d’autant que la pression foncière tend à conforter certains propriétaires dans une logique de rétention de leurs terres. En réaction, on observe une recontextualisation de projets organisés autour d’une nouvelle finalité pour le foncier agricole, l’utilité agricole stricte s’effaçant au profit d’une utilité alimentaire. L’exemple de la reconquête des friches agricoles est représentatif de cette nouvelle appréhension de la question du foncier agricole.

Historique de la problématique de la reconquête des friches agricoles

En Loire-Atlantique, la problématique de la reconquête des friches agricoles remonte au début des années 1990 sous l’impulsion de deux facteurs essentiels. D’une part, le contexte européen (réforme de la PAC) et national est alors une situation de surproduction dans plusieurs des productions agricoles importantes de notre pays. Aussi, certaines terres moins productives sont délaissées.

D’autre part, le SDAU2 de l’agglomération Nantaise, pourtant préparé pendant plusieurs années, n’a pas été voté par les élus de l’Assemblée Communautaire de la Région Nantaise. Aucun cadre juridique prescriptif n’ayant été posé, pour un propriétaire, l’anticipation de la vente de terres agricoles pour l’urbanisation s’installe comme une alternative « logique » à leur valorisation par un agriculteur. Et, pour montrer qu’un terrain est disponible pour une affectation urbaine à venir, la friche est un intermède peu coûteux qui se développe rapidement entre les années 1980 et 2000.

Dans ce contexte général et local, un groupe d’agriculteurs situé au nord de Nantes apparaît novateur et volontariste. Constatant dès 1993 qu’il existe des terres libres sans repreneur qui peuvent évoluer vers de la friche, ils mobilisent différents outils, dont la création d’une Association pour la Défense de l’Agriculture (ADA) et surtout d’une Association Foncière Agricole (AFA)3 sur La Chapelle-sur-Erdre et Treillières. Opérationnelle en 1994, cette dernière conduit à la remise en culture de 75 hectares au total, en lien avec 27 propriétaires (Goualin, 2002). Dissoute en 1999, elle sera remplacée par un autre outil imaginé par l’ADA et l’Association des jeunes agriculteurs d’Héric (ajout des communes de Grandchamp-des-Fontaines et d’Héric), la Société Civile d’Exploitation Agricole (SCEA) Nord Loire qui reprend entre autres l’objectif de l’AFA de lutte contre les friches agricoles. Administrée par des agriculteurs représentants les deux associations loi de 1901, cette SCEA œuvre encore en 2012.

À l’initiative de l’AFA puis de la SCEA, cette mobilisation porte lentement ses fruits, d’autant que, malgré la nouvelle PAC de 1992 et la problématique des primes à la surface, de nouvelles friches agricoles sont repérables dans le périmètre de l’agglomération nantaise à l’inverse du mouvement général constaté en milieu rural. Ainsi, en septembre 2001, lors du premier séminaire de « Terres en Villes » à Nantes, les élus grenoblois sont surpris par leur importance lors de la visite de terrain sur la commune de La Chapelle-sur-Erdre. Il faut dire que les élus locaux avaient recensés alors 400 hectares en friches sur les 1 200 pouvant être occupés par une activité agricole, soit aux abords des zones urbaines (friches d’anticipation), soit dans des vallées ou coteaux, signe d’une déprise.

Un partenariat Chambre d’agriculture de Loire-Atlantique / Nantes Métropole

C’est dans le protocole départemental signé en décembre 1999 entre le District de Nantes et la Chambre d’agriculture qu’est mentionnée explicitement pour la première fois la volonté de « lutter contre les friches agricoles ». Dans ce cadre, celui-ci prend en charge 80 % du coût du défrichage s’il est réalisé par une structure collective du type AFA. Cette problématique entre aussi en résonance avec les réflexions liées à la mise en œuvre du Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT). Et alors que la vocation agricole y est déjà affirmée pour 15 900 hectares (fig. 1), les communes de la communauté urbaine nantaise (CUN) et la Chambre d’agriculture décident collectivement de bâtir une stratégie pour passer ce potentiel au maximum, en ciblant de manière originale en ces années la remise en culture des friches afin d’installer de nouveaux exploitants et, éventuellement, de conforter des exploitants en place. Un programme d’actions concerté est planifié, qui se déroule en trois phases.

• Phase 1 (2007-2009) : réalisation par la Chambre d’agriculture d’un diagnostic sur les 28 000 hectares des zones Agricoles et Naturelles des PLU de l’agglomération, pour rendre lisibles et localiser les friches à la parcelle dans toutes les communes, avec l’appui financier de Nantes Métropole. Restituée aux partenaires, cette phase a donné lieu à une synthèse cartographique à l’échelle communautaire ;
• Phase 2 (2010) : dans le cadre du Plan climat, réunion à 7 reprises de 150 ménages volontaires qui, pour l’horizon 2050, pointent parmi d’autres éléments les risques de disparition de l’agriculture, et souhaitent son maintien en particulier pour sa dimension alimentaire ; co-construction du programme d’actions par méthode participative, avec implication des communes, des professionnels, et de tous les acteurs concernés pour la validation de secteurs d’intervention prioritaires par commune ;
• Phase 3 (2011) lancement du programme d’actions par un séminaire destiné à mobiliser et à sensibiliser tous les acteurs du monde rural et agricole, et en premier lieu les propriétaires des parcelles.

Le bilan est sans appel. Ont été repérés 3 700 hectares de friches de moins de 6 ans, encore exploitables sur un plan technique après défrichage et 1 500 hectares occupés par des chevaux de loisir sur de petites parcelles souvent en location4 (fig. 2). Au total, 155 sites d’intérêt agricole sont localisés (fig. 1), et l’objectif opérationnel vise la remise en état de 500 hectares d’ici 2014, dont au moins un site par commune en 2011, et 100 projets (20 installations sur des entités foncières de 3 à 10 hectares et 80 exploitations existantes confortées par l’apport de petites parcelles). Par rapport à la démarche, avec ses 7 sites (fig. 3), la commune de La Chapelle-sur-Erdre peut servir de modèle.

La Chapelle-sur-Erdre ou le volontarisme d’un groupe d’agriculteurs

Jusqu’aux années 1970, La Chapelle-sur-Erdre se caractérisait par sa ruralité, dominée par de très grandes propriétés (Goualin, 2002). Avec 17 200 habitants en 2006 contre moins de 3 000 en 1970, la physionomie change, avec une diffusion de l’habitat autour de bourgs ou de villages dispersés entraînant parfois un réel « laniérage » de l’espace. La pérennité de la dynamique agricole n’apparaissant plus assurée, en 1997-1998 est envisagée une procédure d’aménagement foncier, qui arrive trop tôt. Le déblocage va venir de la création d’un outil de médiation, un groupe de travail5 constitué d’une vingtaine d’agriculteurs, de représentants d’associations, de propriétaires qui permet la construction d’une vision partagée. La nécessité de structurer cette vision aboutit à la rédaction de la « Charte de l’espace rural de la commune de La Chapelle-sur-Erdre » signée en octobre 2000, qui va donner un cadre plus « serein » à partir de juin 2001 pour la reprise des discussions autour de l’aménagement foncier (Peltier, 2010), mais aussi pour le défrichage grâce à la nouvelle aide de la CUN.

À l’initiative de l’AFA puis de la SCEA, cette mobilisation porte lentement ses fruits. Sur les 400 hectares de friches repérées en 2001, certaines n’ont pas été récupérées, et de nouvelles apparaissent : en 2012, on répertorie encore 145 hectares de friches de moins de 2 ans ! Ainsi, La Chapelle-sur-Erdre est représentative des affectations attribuées au foncier agricole dans l’agglomération nantaise au fil du temps : pourvoyeur patrimonial jusqu’aux années 1970, support de spéculation immobilière ensuite, reconsidéré au travers d’une projection idéelle6 enfin. Ainsi, les actions conduites ces 20 dernières années reflètent une adaptation proactive qui dénote une réelle mobilisation sur la base de la concertation et de la mise en débat sur la place publique. Grâce à la politique de reconquête des friches agricoles, politique des structures foncières et politiques locales se combinent de manière renouvelée, et on glisse au final d’un espace à finalité de production agricole à un espace public multifonctionnel, doté d’une charge symbolique forte, dans lequel l’agriculture sert d’affichage dans le cadre d’une réactivation des liens agriculture/alimentation/territoire.

3. De la friche à la « mise en foncier alimentaire »

La dimension alimentaire n’est pas l’objectif premier des politiques conduites autour de la question du foncier agricole dans l’agglomération nantaise. Néanmoins, les valeurs qu’on lui associe reflètent une « mise en foncier alimentaire » à l’initiative conjointe d’acteurs privés et de collectivités locales. Résultat de logiques d’action dites « procédurales » qui s’imposent en raison du caractère multidimensionnel du foncier, il s’agit de construire par étape un « bien commun » localisé qui exprime une cohérence et une légitimité des décisions (Lascoumes, Le Bourhis, 1998, cité par Souchard, 2010).

Une démarche correctrice

Fin 2011, à l’échelle de la CUN, la démarche est enclenchée sur 83 sites pour 800 hectares. Concrètement ont été réalisés 21 défrichages et/ou projets opérationnels sur 174 hectares, au profit de 6 installations et de 15 agrandissements ou diversification. Ont aussi été préemptés près de 30 hectares (dont 22 hectares sur Couëron et Indre pour le maintien de prairies). Les résultats peuvent paraître symboliques (1,3 % de la SAU) mais ils reflètent la difficulté d’agir dans un domaine foncier où prédomine le droit du propriétaire. De plus, d’autres limites tiennent en l’exigence d’une mobilisation dans la durée d’une multiplicité d’acteurs (environ 100 réunions/an) et de la faible surface individuelle des terres à reconquérir (souvent moins de 3 hectares).

Pour autant, cette initiative a contribué à un changement de l’état d’esprit des élus et de la population dans les différentes communes, qui prennent conscience que la présence d’une friche n’est plus obligatoirement synonyme d’urbanisation future. Pour le monde agricole, le discours sur l’enjeu du foncier est donc plus simple et, à La Chapelle-sur-Erdre, les avancées en matière de reconquête des friches se poursuivent de manière sereine dans le cadre des discussions en cours quant à un nouvel aménagement foncier, dans l’optique de faciliter la gestion locative des terres. De plus, ce projet global de territoire déborde de la seule dimension foncière et s’efforce de répondre aux attentes du développement durable : création d’Associations pour le Maintien de l’Agriculture Paysanne (AMAP), politique fiscale incitative pour les agricultures biologiques, etc.

En définitive, on retrouve ainsi, d’une part, la reconnaissance ou la réaffirmation, en plus des enjeux d’aménagement traditionnellement reconnus, des enjeux alimentaires et de biodiversité associés à la gestion des espaces ouverts ; d’autre part, la mobilisation de l’échelle métropolitaine (ou régionale) comme cadre de planification et de définition de politiques publiques de gestion des espaces ouverts périurbains. Ces différents points sont constitutifs à la montée des incertitudes et des interdépendances en filigrane dans le paradigme post-matérialiste (tab. 1).

La ressource foncière se structure donc autour de valeurs sociales qui sont correctrices dans le sens où sont privilégiés différents objectifs transcendant la seule valeur économique du bien. La dimension alimentaire des projets conduit à l’installation de jeunes agriculteurs, ou à la pérennité d’exploitations existantes, plutôt en production biologique (même si ce n’est pas un facteur exclusif dans l’agglomération nantaise), dans une logique de renforcement des liens ville/campagne et de la commercialisation locale (notions de sécurité et de santé alimentaire pour partie inhérentes à la qualité paysagère). Et on s’oriente vers une « mise en foncier alimentaire » réelle ressource territoriale sur fond de reconnaissance des notions d’utilité, de continuité d’utilisation et de réciprocité.

Une dynamique pragmatique

Comment qualifier le ressort des valeurs associées aux liens entre foncier/alimentation/acteurs : une valeur utilitaire et d’échangeabilité, d’immobilité, ou de mutabilité (tab. 1) ? Or, les différents acteurs (agriculteurs, élus, etc.) priorisent leurs choix au regard de l’interprétation des enjeux. Raisonner en termes de « mise en foncier alimentaire » consiste alors à croiser l’entrée par la territorialisation à celle du périmétrage, les parcelles étant un support à une stratégie partagée plus globale (échelle intermédiaire) identifiée par site d’actions, reflet d’engagements politiques. Encadrée dans le cadre d’une commission « aménagement foncier » à La Chapelle-sur-Erdre, la reconquête de friches reflète des règles acceptées par l’ensemble des acteurs, avec engagements réciproques des propriétaires, agriculteurs, et même habitants, même si, sur ce dernier point, Ch. Peltier (2010) regrette que la démarche territoriale que constitue la Charte, n’ai pas été valorisée auprès des habitants au-delà d’une information et d’une réunion publique, et que son effet éducatif soit minime. La transférabilité d’une telle démarche suppose une volonté politique forte, une approche territoriale globale et durable, la capacité des agriculteurs à considérer leur activité privée dans le cadre du bien collectif territorial … donc un réel changement culturel par rapport à ce que l’on peut observer dans la plupart des territoires périurbains (Vianey, 2010).

Dans le cadre du paradigme post-matérialiste, tout est affaire d’équilibre entre intérêts individuels et collectifs, avec une relation au temps renouvelée pour un bien multifonctionnel qui s’appuie sur l’idée d’une mutabilité possible (liée à la pluralité des regards portés sur ce foncier). Et l’instrumentalisation de l’activité agricole vers la question alimentaire sert alors à répondre aux besoins et aux souhaits – parfois contradictoires – d’acteurs issus de mondes différents. Ainsi, la question du mode de production souhaité ou imposé en une parcelle donnée est le résultat d’une médiation sociale. Souvent prônée, l’agriculture biologique n’est pas requise, seulement souhaitée par la métropole nantaise dans la mesure où les enjeux sont avant tout de pérenniser l’espace agricole en le liant autant que possible à des marchés de proximité. Les agriculteurs et leurs organisations professionnelles en sont conscients, qui cherchent malgré tout parfois à influer sur une opération précise et micro-locale. Le pragmatisme est donc sous-jacent ou revendiqué.

Conclusion

Pour les géographes, l’attention aux politiques d’approvisionnement « responsables » des villes dans un contexte de filières alimentaires de proximité renvoie pour partie au problème d’usage du sol et aux normes de gouvernance foncière mises en pratiques. En favorisant les mécanismes de négociation, les politiques publiques procédurales créent les conditions de valorisation des ressources d’argumentation. De cette volonté de nouer les fils d’une délibération locale autour de la production localisée de normes, émergent des orientations générales ayant pour objectif principal d’intégrer, autour d’une représentation commune, des intérêts traditionnellement distincts. La construction de nouveaux référents théoriques, comme la « mise en foncier alimentaire », constitue une des expressions de ces mécanismes de production discursive. Ainsi, il devient une ressource d’argumentation, cette « mise en … » résultant avant tout d’une construction intellectuelle, et dénotant d’une nouvelle politique de résistance portée par une vision « éthique » du développement.