Introduction

Inspirée des politiques de développement local des années 1970, la notion de « contrat de Pays » est ancienne. Elle trouve son assise dans les politiques d’aménagement du territoire portées par Olivier Guichard1, considéré comme le père de l’aménagement du territoire à la Française. Elle se concrétise dans les décisions du Comité Interministériel d’Aménagement du Territoire (CIAT) d’avril 1975 qui impulsent une démarche et une procédure nationale en direction des regroupements de communes.

Les orientations nationales sont mises en œuvre très tôt en Pays de la Loire, sous l’égide d’Olivier Guichard qui assure la présidence de la Région entre 1974 et 1998. Les premiers contrats de Pays signés dès 1976 avec les territoires, visent à la fois à favoriser le maintien des populations rurales et le développement de la coopération intercommunale dans de nouveaux espaces de projets portés par des syndicats mixtes notamment.

Les objectifs initiaux de la politique régionale perdurent au fil des ans, au moins jusque dans les années 2000, tout en s’adaptant aux évolutions de contexte. Quatre principes président à l’élaboration des contrats avec les territoires : l’initiative locale, la démarche intercommunale, le cadre contractuel pluriannuel, une réponse globale et transversale aux besoins.

Depuis 1976, plusieurs générations de politiques ont été décidées et mises en œuvre.

L’analyse des effets des différentes procédures d’aménagement en direction des territoires ruraux2 et les adaptations qui se sont succédées font apparaître quatre grandes périodes. Suite à une phase d’apprentissage des collectivités vis-à-vis de ce processus nouveau qui s’échelonne sur les 10 premières années, succède une phase de consolidation sur les 15 années suivantes. Cette évolution est impactée par les dispositions législatives nationales3 de 1999, ainsi que par la redéfinition des orientations régionales qui interviennent cette même année. S’en suit la mise en œuvre d’une nouvelle politique entre 2002 et 2004 qui se révèlera être une phase de transition compte tenu de l’arrivée d’une nouvelle majorité PS au Conseil Régional en 2004. Une nouvelle période de redéfinition des politiques s’engage alors.

1. Une période d’apprentissage entre 1976 et 1986

Les Contrats de Pays 1976-1980

Pour lutter contre le dépeuplement et la régression économique (liés notamment au déclin agricole) observés dans certaines zones rurales, l’État décide en 1975 d’une politique de revitalisation du monde rural. Cette politique nationale contractuelle en faveur des « Pays » vise alors à financer des projets issus des réflexions locales, souvent menées dans le cadre de Plans d’Aménagement Rural (PAR)4 initiés au début des années 1970. Les projets ainsi construits devaient être validés au niveau national.

Le poids de la population rurale en Pays de la Loire (41 % de la population totale en 1975, soit 1 141 675 habitants) génère la mise en œuvre d’actions spécifiques pour faire face au déclin démographique constaté. Ainsi en 1976, la Région5 opte, en accord avec l’État, pour une régionalisation de la politique de Contrats de Pays (fig. 1) et ce, afin de favoriser l’adaptation de la politique nationale aux problématiques locales et accélérer les procédures. Dans ce cadre, Région et État cofinancent cette politique à l’origine expérimentale. S’y associent les Conseils généraux ou départements de Loire-Atlantique, du Maine-et-Loire et de la Vendée qui y voient l’opportunité de renforcer leurs actions sur les territoires.

Cette procédure nouvelle qui concerne principalement les zones de dépeuplement, vise à favoriser la diversification de l’emploi, le développement des services collectifs, l’amélioration du cadre de vie et le renforcement des solidarités.

Les élus, souvent accompagnés par l’administration (Agriculture ou sous-préfecture), décident eux-mêmes du périmètre de leur Pays. Celui-ci doit être un territoire continu suffisamment homogène et vaste. La dimension souhaitable est de 2 ou 3 cantons, 20 000 à 30 000 habitants répartis autour d’une petite ville ou d’un bourg centre.

Les collectivités locales concernées doivent se fédérer au sein d’une structure de solidarité de droit public, le syndicat mixte, maître d’ouvrage unique et seul interlocuteur et signataire du contrat triennal. L’aide est apportée sous forme d’une subvention forfaitaire globale accordée par l’État (76 225 €) et la Région (152 450 €). Elle est complétée par celle des départements engagés dans la procédure. Pour l’élaboration de leur dossier, les élus des Pays bénéficient d’une assistance technique de la Direction Régionale et des Directions Départementales du Ministère en charge de l’Agriculture.

Les programmes ainsi réalisés génèrent, comme le montre le tableau 2, plus de 30 M€ de dépenses (subventionnées à hauteur de 20 % en moyenne). Ils permettent de financer prioritairement des opérations en faveur de l’amélioration du cadre de vie et des loisirs qui représentent 64 % des subventions totales octroyées. Y figurent également des investissements visant à soutenir les activités économiques et l’emploi ainsi qu’un volet dédié à l’animation des Pays et aux études.

Au-delà du soutien apporté aux territoires, les Contrats de Pays auront favorisé l’émergence de nouveaux espaces de projet : le territoire régional compte en 1980, 26 Pays (fig. 1) couvrant 48 % des communes et un quart de la population (750 226 habitants).

Les Contrat d’Aménagement Rural et d’Animation (CARA) 1980 -1986

Alors que l’État décide au niveau national de ne pas poursuivre sa politique de contractualisation avec les Pays, la Région, elle, tire un bilan positif de l’expérimentation. Elle considère que les plus-values d’une démarche globale d’aménagement dans un territoire identifié (Pays) sont alors démontrées.

La Région s’engage donc dès 1979, dans la reconduction de cette politique contractuelle. L’État y contribue en finançant des projets par l’intermédiaire du Fonds Interministériel de Développement et d’Aménagement Rural (FIDAR) créé en 1980. Les principes initiaux des contrats de Pays concernant la dimension du territoire sont maintenus, mais il s’agit alors moins de s’appuyer sur les limites cantonales (ou d’arrondissement) existantes que sur les collectivités d’un même bassin de vie.

Pour réagir à un contexte économique difficile et à l’accélération de la dépopulation rurale, priorité est donnée au financement des actions économiques ainsi qu’à l’amélioration du cadre de vie et à la création de conditions d’accueil pour de nouveaux arrivants. La contractualisation se traduit par la signature d’un contrat triennal entre la Région et un maître d’ouvrage unique, le plus souvent un syndicat mixte. Elle est assortie d’une subvention globale et forfaitaire, de 304 898 € (revalorisée à hauteur de 335 388 € durant la période). À titre dérogatoire, des Pays limités à un seul canton peuvent bénéficier d’une subvention réduite de 182 939 €.

Tout en laissant l’initiative et le choix des actions aux élus pour faire émerger des solutions locales, la Région accroît, dans le cadre de cette procédure, ses exigences. Elle rend notamment obligatoire la réalisation d’études préalables et préconise l’association des partenaires socio-économiques locaux et le recrutement d’une assistance technique. Les aides doivent, quant à elles, être fléchées au moins à 40 % vers des actions économiques. D’autres dispositions destinées à cadrer les financements figurent dans un outil d’aide à la décision élaboré pour les élus. Il s’agit du « Guide des subventions régionales relatives aux Contrats Régionaux d’Aménagement Rural et d’Animation », composé de fiches techniques par grands thèmes.

À la fin de la période, plus de 15 M€ sont consacrés à cette politique (tab. 3), dont plus de la moitié (52 %) aux actions économiques et de formation, 43,5 % à la qualité de la vie (habitat, santé social sport culture) et près de 5 % à l’animation de pays et études. Le taux moyen de subvention régionale atteint alors 13 %.

Comme le montre la figure 1, la politique des CARA se diffuse très largement dans l’espace régional entre 1980 et 1986. Au bilan, ce sont 45 territoires, couvrant les 3/4 des communes et comptant 1 249 252 habitants, qui en auront bénéficié.

Mais l’évolution de la procédure laissant plus d’initiative aux intéressés pour faire émerger des solutions en réponse aux difficultés locales, affiche des inconvénients. Le nombre d’actions et d’avenants autorisés favorisent une logique de guichet au détriment d’une approche globale et cohérente. Et, si les objectifs économiques ont été atteints, comme le note le CESR6 en 1997, les initiatives limitées et le cadre du guide devenu rigide provoquent « l’anéantissement de tout effort de recherche de solutions originales ».

2. Une montée en puissance de la contractualisation entre 1987–2002 : les Contrats Régionaux de Développement – CRD

Cette période est marquée par une situation économique difficile, une absence certaine de l’État dans les procédures d’aménagement local jusqu’en 1999, et un contexte législatif très nouveau. En effet, les Régions sont devenues collectivités territoriales.

Dans la région des Pays de la Loire, le poids de la population rurale avoisine les 40 % en 19867. En conséquence, le Conseil Régional décide de conserver une politique en faveur du monde rural alliant à la fois soutien aux initiatives locales, renforcement des partenariats et souplesse. Ainsi, naissent en 1987, les Contrats Régionaux de Développement (CRD).

Pour en bénéficier, les élus doivent définir un projet global sur un territoire continu (Pays) de 15 000 habitants au moins. Les villes de plus de 10 000 habitants incluses dans le périmètre ne sont éligibles que pour des opérations d’intérêt intercommunal. Les agglomérations de plus de 30 000 habitants bénéficient d’une autre procédure.

Les objectifs poursuivis demeurent sensiblement les mêmes que ceux retenus au cours des périodes précédentes. Il s’agit plus particulièrement :

• « de renforcer la responsabilité, l’initiative et la solidarité des Pays ;
• d’aider les territoires à maintenir ou développer leur potentiel économique et démographique ;
• d’améliorer le cadre de vie, de faciliter le développement de services en milieu rural ;
• d’accompagner l’évolution du monde rural ».

Le projet élaboré dans le cadre de cette procédure, se matérialise par un Contrat triennal conclu entre un maître d’ouvrage unique, (syndicat mixte, SIVOM, SIVU, district, communauté de communes), la Région et, éventuellement, le Département.

En ce qui concerne la subvention régionale, elle évolue à trois reprises entre 1987 et 2002, pour mieux prendre en compte les caractéristiques des territoires concernés. Pour ce faire, la dotation forfaitaire est amoindrie (de 213 430 € à 76 224 €) et une dotation par habitant est introduite (sur la base de 6,10 €, puis de 10,67 €). S’ajoute à mi-parcours une dotation en fonction de la surface et une dotation de solidarité (pour les territoires les plus fragiles). Le plafond d’aides passe progressivement de 457 350 € à 1 219 590 € pour favoriser la création de pays plus grands.

Le contenu du programme subventionnable lui aussi évolue. Les élus se voient, à partir de 1993, imposer de nouveaux critères : le programme doit désormais comporter 75 % d’actions intercommunales, plus de 50 % de la subvention doit concerner le domaine économique et 1/3 le domaine environnemental. Les études préalables et le plan de développement du Pays doivent être conduits en partenariat avec la Région, le Département le cas échéant et des groupes de réflexion locaux (élus et partenaires socioprofessionnels). La présence d’un chargé de mission est obligatoire et un bilan final est demandé à l’issue de la réalisation du programme.

Conformément aux objectifs fixés, les actions en faveur de l’économique, la formation, l’emploi, puis l’environnement ont été financées prioritairement. La politique des CRD a généré au total 520 M€ (tab. 4). Le taux moyen de subvention était de 18,5 %.

La pérennité de la démarche (certains territoires ont bénéficié jusqu’à 5 contrats successifs depuis 1976) a renforcé la pratique intercommunale et favorisé la couverture du territoire en structures intercommunales. De 1987 à 2002, 188 CRD ont été signés avec 60 pays (fig. 3) couvrant ainsi la quasi totalité de l’espace régional, hors agglomération.

L’avènement des lois sur les Pays de 1995 et 1999, a amené beaucoup d’ambiguïté dans la politique régionale : la taille des Pays prônée au niveau national ne correspond pas à celle existante au niveau régional, notamment dans les départements de la Vendée, de la Sarthe et du nord Mayenne. Avec les contrats de Pays signés entre l’État et les Pays « Voynet », deux niveaux de Pays se superposent alors sur certains territoires.

3. Période de transition entre 2002 et 2004 : Les Contrats Régionaux de Pays (CRP)

La Région adopte en 1999 son « Plan Stratégique – Pays de la Loire 2010 » qui définit de nouvelles orientations. Elle souhaite préserver le dynamisme et l’équilibre de l’ensemble du territoire en accompagnant entre autre, le développement des pays ayant un « poids démographique et économique suffisant ». Bénéficiant d’autres procédures, les villes demeurent à l’écart des CRP.

C’est dans ce cadre qu’est adoptée en 2002, la politique du Contrat Régional de Pays (CRP). Priorités sont à nouveau données au développement économique et à l’emploi, à la protection et la valorisation de l’environnement, aux actions spécifiques d’intérêt local.

Les principaux éléments novateurs de la démarche portent sur l’élaboration préalable d’une charte de territoire, la validation du périmètre de contractualisation par la Région et la désignation d’élus ainsi que des référents administratifs locaux par pays.

De la charte, doit découler le Contrat Régional de Pays, contrat-cadre à 3 ans, signé entre la Région et un syndicat mixte, un Groupement d’Intérêt Public de Développement Local (GIPDL) ou un EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunal) pour le compte du territoire. Le programme prévisionnel d’actions ainsi défini, se traduit par la mise en œuvre d’une Convention de Développement Local (CDL) globale qui permet la réalisation effective des opérations. Il s’accompagne le plus souvent de conventions thématiques financées dans le cadre de lignes budgétaires sectorielles.

La subvention allouée dans le cadre de cette procédure prend en compte les spécificités des territoires : elle est calculée sur la base d’une dotation globale de 6 à 12 €/habitant à laquelle s’ajoutent 200 à 400 €/km² (plus forte pour les communes rurales que pour les communes membres des agglomérations). Elle est majorée pour les pays dit « fragiles » et est plafonnée à 2,5 M€.

Le changement de majorité en 2004, engendre l’arrêt de cette procédure. Les territoires engagés vont néanmoins pouvoir achever leur programme dans un nouveau cadre régional. Au total, 34 Pays sont reconnus par la Région et seuls 24 CRP approuvés. Ils ont bénéficié de 9,966 M€ d’aides pour plus de 22 M€ d’investissements.

4. L’ouverture sur une procédure unique 2005-2011

La nouvelle assemblée élue en 2004, décide dès sa première année de réorienter la politique contractuelle en direction des territoires. Ses objectifs sont multiples. Il s’agit de donner une plus grande lisibilité aux procédures et de les simplifier, d’apporter un soutien aux agglomérations, d’orienter davantage les subventions vers l’investissement et enfin, de donner plus de place à la société civile.

Contrat Territorial Unique – CTU – 2005-2010

Le CTU est conçu comme un outil de mise en œuvre d’un projet porté par un territoire organisé en bassin de vie. L’ensemble des espaces régionaux, urbains et ruraux, y est éligible.

Ce contrat affiche trois objectifs bien identifiés qui sont de « développer la solidarité entre les espaces urbain et ruraux », « d’inciter à la gouvernance locale » et « de financer des projets adaptés aux besoins locaux ».

Son contenu doit s’inscrire dans les thématiques prioritaires de la Région à savoir : l’emploi et le développement économique, la solidarité et la cohésion sociale, les énergies renouvelables et l’environnement. À noter que, lors de la deuxième génération de contrats, une plus grande articulation avec les documents d’aménagement régionaux existants est demandée. La subvention qui y est affectée, est calculée sur la base d’une dotation par habitants (35 €) à laquelle s’ajoutent des dotations additionnelles d’organisation (de 0,3 M€ à 2 M€ en fonction du poids des villes), de solidarités (EPCI à Taxe Professionnelle Unique), des dotations compensatrices de handicap démographique (territoires avec population en baisse ou de faible densité), dotations littorales, dotations d’insularité. Ce financement peut être complété par des dotations spécifiques en faveur de l’habitat et des transports collectifs lourds.

Pour bénéficier des CTU, les élus locaux doivent au préalable avoir fait valider le périmètre de contractualisation par la Région et élaborer une charte de territoire (document cadre à 7-10 ans). Ils doivent par ailleurs associer la société civile à leur réflexion par le biais d’un conseil de développement. Celui-ci doit être présent tout au long du processus d’élaboration de la stratégie, puis donner son avis sur la pertinence du programme d’actions.

Concernant le programme d’actions, les élus locaux ont la liberté de répartir les crédits qui leur sont alloués entre les différentes opérations qu’ils souhaitent voir soutenues. Le programme aidé, ciblé prioritairement sur l’investissement, fait ensuite l’objet d’une signature d’un contrat régional d’agglomération, ou d’un contrat régional de Pays, ou bien encore d’un contrat régional de développement littoral, selon le territoire concerné. Il est établi pour 3 ans entre l’EPCI chef de file et la Région et peut bénéficier d’un avenant d’ajustement.

Six ans après le début de la mise en place des CTU, la Région a accordé 224 M€ pour un montant d’investissements de l’ordre de 1 000 M€. 34 contrats ont été signés (9 contrats d’agglomérations, 25 CTU) auxquels s’ajoutent 21 contrats de transition, pour la sortie des contrats précédents.

À la fin 2010, 99,5 % du territoire et 99,7 % de la population sont couverts par un CTU (fig. 3).

Nouveaux Contrats Régionaux de Territoires – (NCR)

En 2011, les élus régionaux décident de mettre en œuvre une nouvelle politique dont les objectifs sont « d’accompagner la réflexion sur les problématiques d’aménagement à un niveau pertinent avec le Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) et, d’assurer une meilleure lisibilité et mobilisation de la Région sur un même territoire8 ». Ces nouvelles orientations sont définies en concertation avec les élus locaux.

Le Nouveau Contrat Régional (NCR) qui en résulte, affiche plusieurs priorités : l’économie, l’emploi, la formation, les solidarités territoriales et humaines, les mobilités et l’environnement. Il est signé pour 3 ans avec le chef de file désigné (syndicat mixte, groupement d’intérêt public, EPCI, commune). Il comprend un volet territorial financé par une subvention régionale calculée selon les mêmes modalités que pour les CTU, en fonction des caractéristiques du territoire. En complément de la subvention contractualisée, un volet thématique récapitule les interventions régionales engagées sur le territoire.

Si le taux de subvention affecté à chaque opération prévue dans le programme demeure globalement à l’appréciation des élus locaux, au moins 60 % de la subvention globale doit être fléchée vers des projets de dimension intercommunale.

Les principales nouveautés par rapport au CTU résident d’abord dans la modification du territoire de réflexion stratégique pris en compte. La carte des SCoT en région Pays de la Loire (fig. 4) fait apparaître une coïncidence relativement forte entre les périmètres des Pays et celui des SCoT existants, ce qui devrait concourir à un renforcement de la cohérence des politiques sur ces territoires. En revanche, des espaces relativement importants (en Sarthe et sud Vendée) ne sont, à ce jour, pas encore engagés dans l’élaboration de leur schéma. Gageons ici que les encouragements (financiers) de la Région pour la réalisation de « SCoT Ruraux » puissent favoriser la couverture intégrale de l’espace régional.

La seconde modification de fond se traduit par la mise en place d’un comité de suivi spécifique à chaque territoire auquel participent la Région et le conseil de développement dès le lancement de la procédure. Cette disposition exprime clairement la volonté de renforcer la cohésion entre les acteurs sur les territoires.

Rendez-vous est donc pris dans une dizaine d’années pour mesurer les effets de ces nouveaux contrats.

Conclusion

La quasi totalité des communes fait aujourd’hui partie d’une structure intercommunale engagée dans une procédure de développement global intercommunal. « La Région des Pays de la Loire est riche d’une longue expérience d’aménagement rural … Son action a largement contribué à l’émergence d’une intercommunalité de projet » soulignait le CESR en 1997.

Il notait également que la politique de développement local avait nécessité 20 ans pour prendre sa pleine dimension et que chaque territoire avait développé une logique propre pour répondre à ses préoccupations.

Tout en gardant les mêmes finalités, la politique régionale a été tout au long de ces 35 années ajustée. Après avoir favorisé l’élévation du niveau des équipements des communes rurales, priorité a été donnée au développement économique compte-tenu des effets de la crise économique des années 1975-80. Plus tard la notion d’environnement a été prise en compte de même que le fait urbain qui a longtemps été traité séparément. Aujourd’hui, une seule procédure de contractualisation concerne l’ensemble du territoire.

Pour conclure, soulignons que la succession des politiques territoriales – et l’élaboration de projets partagés laissée à l’initiative des élus locaux – a incontestablement contribué à modeler l’espace intercommunal régional que nous connaissons aujourd’hui. Comme le disait Pierre Veltz, directeur de l’École Nationale des Ponts et Chaussées « c’est le projet qui fait le territoire ».