Le développement durable est au cœur du Grenelle de l’Environnement et des nouvelles politiques publiques. Concept survenu à la fin des années 1980, le rapport Brundtland (1987) la définit comme étant « le développement qui répond aux besoins des générations actuelles sans compromettre ceux des générations futures ».

Les principes du développement durable régissent un peu plus chaque jour les projets des collectivités car inscrits dans la législation française depuis la fin des années 1990. Le Grenelle de l’Environnement, destiné à affirmer et renforcer ces principes, était quant à lui, attendu par tous les corps de métiers. Il modifie, en effet, pas moins de 34 codes réglementaires. D’ici la fin de l’année 2011, tous les décrets devraient être publiés. Toutefois, à l’heure où a été réalisée cette étude (février-mai 2011), seuls 22 avaient été publiés sur 201 prévus, ceux-ci touchant principalement la maîtrise de l’énergie et non l’urbanisme. Ce retard engendre des mécontentements de la part des professionnels, « Le Grenelle II n’est pour l’instant qu’une boîte à outils sans clés » (Technicités, 2010). Attendu comme un outil opérationnel et innovant, le Grenelle II n’est, pour le moment, pas à la hauteur de leurs espérances.

Les réactions des collectivités sont diverses à son sujet. Certaines préfèrent attendre de voir concrètement les obligations qu’il engendrera avant de se mettre à jour. D’autres souhaitent dès à présent maîtriser les principaux changements et discerner comment les intégrer dans un document officiel local pour poursuivre au mieux les objectifs nationaux de développement durable. C’est le cas de Niort. Son changement d’équipe municipale en 2008 a fait ressortir une volonté encore plus forte d’intégrer le développement durable dans toutes les actions communales. Dans cette optique, Niort a donc entamé la révision de son PLU.

Après avoir pris connaissance des changements engendrés par le Grenelle de l’Environnement, cet article présente la méthode et les outils de lecture et d’intégration adaptés du Grenelle dans le PLU. Il résulte des investigations réalisées par Manuella BATY au cours de son stage de fin d’études au service urbanisme de la ville de Niort.

1. Le Grenelle de l’Environnement, nouveau levier du développement durable

Le Grenelle de l’Environnement est né en 2007, d’un projet soutenu par le Ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, guidé par Jean-Louis Borloo. Sa construction (fig. 1), de son origine à son application, met en évidence plusieurs phases.

Un crédo d’actualité : le développement durable

Le Grenelle II donne une nouvelle dimension à la gestion de projet. Il introduit en effet le terme de gouvernance territoriale dans le vocabulaire français. Celui-ci désigne « un processus de coordination des acteurs mais aussi d’appropriation des ressources et de construction de la territorialité » (Leloup, 2005). Il en résulte un espace identitaire et des projets communs.

Dans les dispositions de cette loi, cela se traduit par l’obligation pour les communes de plus de 50 000 habitants de réaliser un rapport sur leur situation en matière de développement durable. De nouvelles pratiques, facilitant la mise en place d’enquêtes publiques et d’études d’impact, y figurent également. Le Grenelle II reconnaît aussi l’importance des démarches locales et encourage les divers projets territoriaux de développement durable tels que l’Agenda 21 (…). Ceux-ci permettent en effet de mettre à exécution les cinq finalités du développement durable1 et d’intégrer la notion de processus de développement2. Les principes de l’Agenda 21 local doivent désormais s’appliquer à la conception de documents d’urbanisme.

Une intercommunalité réclamée

D’ici la fin de l’année 2013, toutes les communes de France devront faire partie d’une intercommunalité. C’est un des objectifs actuels du gouvernement français. Mais le Grenelle de l’Environnement prévoit encore davantage. Il préconise une réflexion de fond à l’échelle intercommunale plutôt que communale, considérant l’intercommunalité comme l’échelle la plus pertinente en matière de planification territoriale.

Plus précisément, il généralise les Schémas de Cohérence Territoriale ou SCoT issus de la loi SRU (Solidarités Renouvellement Urbain) du 13 décembre 2000, à l’ensemble du territoire national et préconise la réalisation de PLUI (Plan Local d’Urbanisme Intercommunal), qui doivent, comme les PLU, être mis en compatibilité.

En développant la notion de PLUI, Le Grenelle II intègre le transfert de la compétence urbanisme du niveau communal vers les communautés de communes, communautés d’agglomération et communautés urbaines. Réaliser un PLUI renforce ainsi la cohérence et l’articulation entre les stratégies développées au niveau communautaire (ou intercommunautaire) et leurs traductions opérationnelles (SCoT, Schéma d’aménagement des zones d’activités, application d’un PLH communautaire, schéma de transport…).

Cet engouement pour le PLUI est légitime à l’échelle nationale, mais les communes craignent de perdre leur pouvoir en matière d’urbanisme. Même si ceci peut être difficile à admettre, à l’heure où le mode de scrutin demeure au niveau communal, il importe de faire évoluer les mentalités : l’intérêt intercommunal doit prévaloir sur l’intérêt communal.

Des changements dans la procédure du PLU

Le document de planification du développement urbain à l’échelle communale est né en 1967 pour instaurer une gestion foncière des communes. L’évolution de ce document ces cinquante dernières années permet de comprendre les différents amendements qui y ont été apportés (fig. 2).

Avec la loi du 12 juillet 2010, portant Engagement National pour l’Environnement, des modifications sont à apporter sur le contenu mais aussi sur les objectifs des PLU. Plusieurs nouvelles missions leur sont assignées à savoir la recodification (pour intégrer les politiques d’habitat, de transport, d’urbanisation), des modifications rédactionnelles et une meilleure prise en compte du développement durable par de nouveaux apports. Le but est d’apporter au PLU une plus forte capacité à matérialiser l’objectif global de développement durable en accentuant le volet environnemental.

Pour cela, le PLU doit désormais répondre à un certain nombre de réglementations nouvelles : réduire les émissions de gaz à effet de serre, améliorer les performances énergétiques, préserver les continuités écologiques, maîtriser les besoins de déplacement et diminuer les obligations de déplacement, modérer la consommation d’espace au regard des dynamiques économiques et démographiques.

La procédure inhérente à l’élaboration de ce document est quelque peu modifiée. Le Grenelle impose de nouvelles réflexions en termes de protection des espaces agricoles et forestiers, la préservation ou la remise en état des continuités écologiques dans le Projet d’Aménagement de Développement Durable ou PADD, qui doit intégrer par ailleurs les cinq finalités du développement durable. Le document d’orientation du PLU est quant à lui, remplacé par les Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP). Il devient maintenant obligatoire et doit être complété par une partie programmatique mais également par un échéancier retraçant l’ouverture à l’urbanisation et destiné à renforcer le caractère prévisionnel de l’OAP.

De même, le contenu du règlement devrait passer de 14 à 16 articles, intégrant deux nouveaux articles autour de la densification. La ville de Niort souhaite mettre en avant, au regard de son territoire, les principales dispositions que la révision de leur PLU doit intégrer.

2. Le diagnostic du PLU au regard du Grenelle, quels outils ?

Avant de se focaliser sur les changements propres au Grenelle de l’Environnement, il faut appréhender le territoire à travers l’ensemble de ses atouts et de ses contraintes, de ses opportunités et de ses menaces, notamment dans le domaine environnemental.

Le contexte de Niort

Chef-lieu du département des Deux-Sèvres en région Poitou-Charentes, la ville de Niort, située sur les bords du Marais Poitevin, possède des entités paysagères diverses qui lui valent une attractivité certaine. Avec cette situation géographique, à la croisée des routes reliant le sud de la France à Paris, Niort pourrait être un acteur-clé du tourisme, mais c’est en économie qu’elle concentre ses objectifs. Elle constitue un véritable bassin d’emploi par la présence d’entreprises spécialisées dans les secteurs commercial et tertiaire. Niort est d’ailleurs connue pour être le berceau des assurances et des banques.

D’après le premier bilan du recensement 2010, Niort possède 60 386 habitants en 2010, alors qu’en 2007, la ville en comptait 58 576 pour une densité moyenne de 859 habitants au kilomètre carré. Suite à une baisse de la population perçue dans les années 80, les années 2000 ont contribué au retour des habitants sur Niort. On constate en effet que la variation annuelle moyenne de la population était de + 0,4 % sur la période 1999-2007.

Un PLU jeune mais déjà obsolète

Le PLU de Niort a été approuvé en 2007 mais, comme évoqué, la nouvelle équipe municipale a souhaité recentrer ses problématiques autour du développement durable. Elle a donc pris une délibération concernant la révision du document d’urbanisme le 31 janvier 2011 et désire, avant d’entamer concrètement cette démarche, pouvoir maîtriser le Grenelle de l’Environnement le plus rapidement possible par le biais d’outils de lecture adaptés.

Le PADD du PLU de Niort met en avant les quatre orientations qui figurent ci-après :

1. améliorer le cadre de vie ;
2. répondre de façon maîtrisée aux besoins de développement ;
3. permettre un développement économique plus équilibré et diversifié ;
4. développer des réseaux et des modes de transports.

Concrètement, ces orientations se traduisent dans le PLU actuel par une volonté de préserver les espaces naturels et agricoles, qui représentent 47 % de la surface (fig. 3). De même, la carte met en évidence les zones à urbaniser (en bleu) que la collectivité a souhaité, dans la limite du possible, placer en continuité des zones déjà urbanisées, maîtrisant ainsi l’étalement urbain.

Au-delà du Grenelle, d’autres éléments vont devoir être intégrés au PLU. Les élus de Niort et son agglomération ont en effet adopté l’an dernier un PLH et un PDU précisant leur engagement en matière de logement et de déplacement. De même, à l’heure où la révision du PLU débutera, tous ces documents seront normalement prescrits et le SCoT probablement arrêté (il est en cours de finalisation). Il pourra ainsi faire office de point de repère complet lors de la révision du PLU. Des éléments nouveaux vont donc être apportés dans le PLU. L’accent est d’ores et déjà mis sur la réalisation d’études d’impacts dans la majorité de leurs projets.

Enfin, une direction transversale destinée aux projets de développement durable nommée « direction générale au Développement Durable et à l’Évaluation des politiques publiques » a été créée en 2008. Elle doit notamment réaliser l’Agenda 21 local, le suivi de l’inventaire de la biodiversité niortaise et la mise en place du Plan Climat Énergie Territorial ou PCET d’ici le 31 décembre 2012, date butoir de ce nouvel outil pour la loi Grenelle II.

Un diagnostic ciblé sur les contraintes environnementales

Pour appréhender cette dimension, les outils utilisés résultent d’une adaptation des fiches pratiques élaborées en 2008 par le Certu du Languedoc-Roussillon, au territoire niortais. Ces fiches présentent des grilles d’analyse détaillées destinées à mieux prendre en compte l’environnement dans les documents d’urbanisme. Elles en développent deux points de vue : celui des élus et celui des chargés d’études.

La situation de Niort, au bord du Marais Poitevin, constitue un véritable atout, mais engendre également quelques difficultés quant à la réalisation de nouveaux projets. Des dispositifs sont donc mis en place pour faire de ces entités paysagères, des atouts et non des contraintes. Pour mieux comprendre les enjeux de ce territoire, un document de synthèse à ce sujet est donc indispensable. Différents thèmes ont été déclinés : la biodiversité, le cadre de vie, la pollution de l’eau, la pollution hors-eau, les risques et les ressources naturelles présentes sur le territoire.

Sous forme de tableau Excel, l’outil de diagnostic utilisé ici (tab. 1), répond à deux questions essentielles à savoir l’existence ou non de mesures de protection et leur degré de prise en compte dans le PLU en vigueur. La démarche doit permettre à la ville de réaliser un diagnostic exhaustif de toutes les richesses et réglementations qui doivent être signalées et mises à jour dans le PLU. Sur l’exemple du diagnostic biodiversité à Niort, ce tableau montre que sa qualité de cette dernière vient enrichir son patrimoine naturel avec un inventaire en cours, une zone Natura 2000, 5 ZNIEFF, 3 ZICO et une ZPPAUP principalement.

3. Intégrer des changements liés au Grenelle de l’Environnement

Dans un même temps, une grille de lecture simplifiée du Grenelle est indispensable car retenir 252 articles est pratiquement infaisable. Après avoir réalisé cet outil, il faut mettre en avant les modifications qui vont toucher le territoire, et tenter de réaliser des outils complets d’intégration.

Un outil de lecture du Grenelle adapté

La maîtrise de la loi Grenelle est indispensable pour pouvoir l’intégrer aux documents d’urbanisme. Ainsi, avant de se focaliser sur les principaux changements, il est important d’analyser cette loi. Un tableau de lecture du Grenelle a été réalisé pour en faciliter la lecture, avant de proposer des outils d’intégration dans le cadre de la révision du PLU de Niort, effectués sans l’appui des décrets. Décliné selon les six thèmes du Grenelle II à savoir : Bâtiment & Urbanisme, Transports, Énergie & Climat, Biodiversité, Risques, Santé & Déchets et Gouvernance, il met en avant les obligations et préconisations du Grenelle ainsi que les nouvelles dispositions à mettre en place pour les collectivités. Ci-après, un extrait de cet outil, décline les points essentiels de l’urbanisme selon le Grenelle (tab. 2).

Pour en assurer l’actualisation, une veille environnementale et juridique est nécessaire. Elle permet également à tout agent territorial d’être à jour de la loi Grenelle car depuis sa publication, de nombreux éléments arrivent au compte-goutte. L’outil Internet est un bon moyen de ne pas perdre le fil. De ce fait, grâce à cette veille constante et au tableau de lecture simplifié du Grenelle, des fiches méthodes peuvent être réalisées, mettant en avant les changements les plus significatifs décrits ci-après.

Ainsi, en matière d’urbanisme, la Zone de Protection du Patrimoine Architectural, Urbanistique et Paysager (ZPPAUP) devra être remplacée par une Aire de Mise en Valeur de l’Architecture et du Patrimoine, d’ici 5 ans à compter du 12 juillet 2010. Cette nouvelle aire renforce la réflexion du développement durable au patrimoine. À noter que sa modification peut avoir lieu en même temps qu’une élaboration ou une révision d’un PLU.

Quant à la biodiversité, élément-phare de ce Grenelle, elle est matérialisée par la mise en place des trames vertes et bleues sur tout le territoire français. Ces dernières constituent des ensembles naturels et des corridors reliés à des réservoirs de biodiversité, garantissant un réseau écologique. Ces trames vont permettre de préserver les espèces animales et végétales ainsi que leurs habitats. Ainsi, les collectivités doivent d’ici 2012, avoir identifié ces espaces-tampons nécessaires à la survie des espèces.

De la même manière, le thème de la gouvernance, terme nouveau intégré dans une loi et développé dans le Grenelle, aborde des changements au niveau organisationnel et décisionnel. Il y exprime la réforme des enquêtes publiques, réforme qui réside en la simplification des procédures et le regroupement des enquêtes publiques en deux catégories : l’enquête à finalité environnementale et l’enquête d’utilité publique classique. Tout cela dans le but d’assurer l’information et la participation du public, ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers. Le Grenelle II souhaite également généraliser et simplifier les études d’impacts. Il y élargit son champ d’application, ses critères, son contenu ainsi que les modalités de décision. L’information et la participation des citoyens sont également intégrées dans la démarche.

Enfin, une fiche a été réalisée particulièrement sur le PLU, regroupant les changements résumés ci-avant, ainsi que les changements en termes d’objectifs, de procédures et de mise en œuvre.

Une proposition d’intégration dans le document de planification niortais

L’intégration des dispositions du Grenelle dans les documents d’urbanisme passe par leur rédaction. En prenant exemple sur la biodiversité de Niort, une première identification des espaces tampons a été réalisée lors de l’évaluation environnementale du SCoT de la Communauté d’Agglomération, approfondie par un inventaire de la biodiversité niortaise. La ville doit continuer ses projets dans ce sens, en rédigeant ses volontés dans les objectifs du PADD. Une proposition de changements à intégrer dans le PADD a été transcrite dans un tableau (voir extrait tableau 3).

Des propositions ont également été réalisées sur le règlement (voir extrait tableau 4) comme la possibilité pour la commune de choisir des zones destinées à la performance énergétique ou encore sur le dépassement possible du Coefficient d’occupation des sols (COS). Toutes ces propositions ne sont pas exhaustives. Le règlement sera peu modifié quoi qu’il en soit puisqu’il sera construit sur la même base. Mais il devra tout de même apporter des données nouvelles en matière d’énergies renouvelables, de performance acoustique et thermique des bâtiments.

Pour intégrer ces principes, la ville peut choisir des méthodes radicales, préférant l’obligation à la préconisation pour faire évoluer certaines pratiques (obligation de mettre des récupérateurs d’eau lors de constructions neuves…). Le bench-marking reste toutefois un bon moyen pour la mairie de se faire une opinion sur la manière et les pratiques à adopter.

Conclusion

En anticipant les dispositions du Grenelle II, la ville de Niort montre sa volonté d’intégrer les finalités du développement durable (la préservation de l’environnement et la maîtrise de la consommation des ressources, le renforcement du lien social et de la solidarité entre les habitants et le développement d’activités économiques responsables) dans la conception de tous les projets élaborés sur son territoire, qu’ils soient communaux ou intercommunaux. Les outils présentés dans le cas de Niort, permettent de réaliser un diagnostic précis de la situation et de dégager des orientations. Mais, c’est lors de la rédaction effective du règlement d’urbanisme que les élus décideront s’ils s’en tiennent à l’application des décrets ou s’ils veulent aller plus loin, notamment en renforçant les obligations susceptibles de s’appliquer au secteur privé. Mais, dans le contexte de crise que nous traversons, auront-ils le courage d’aller plus loin au risque de pénaliser les ménages et les entreprises qui investissent sur leur territoire ?

Quoi qu’il en soit, la mise en place de systèmes de veille (observatoires) et une plus grande collaboration entre le Service Urbanisme et la Direction générale au Développement Durable et à l’évaluation des politiques publiques (qui est en charge de l’Agenda 21 local) devraient permettre aux élus de mieux piloter leur devenir.