Qu’est-ce qu’un conseil de développement ?

Le conseil de développement a été initié par la Loi d’Orientation et d’Aménagement de Développement Durable des Territoires (LOADDT) dite loi Voynet du 25 juin 1999. C’est une assemblée consultative rattachée à des élus. Pour les structures de Pays et les communautés d’agglomération supérieures à 50 000 habitants, la loi institue un caractère obligatoire. Au-delà de ces obligations légales, les autres communautés de communes de Loire-Atlantique ont été encouragées à se doter d’un tel conseil dans le cadre de l’élaboration des contrats de territoires avec la Région ou le Département.

La mission du Conseil de développement est d’émettre des avis sur les sujets relatifs à l’aménagement du territoire et à l’évaluation des politiques publiques locales. Il peut être consulté à la demande des élus et/ou s’autosaisir. L’objectif est d’instaurer un principe de participation et de concertation de la société civile dans la prise de décision des élus. Il est composé librement de membres bénévoles représentants du monde économique, des associations, d’experts, d’élus et d’habitants, le cadre d’organisation étant volontairement souple pour que chaque territoire se l’approprie à sa convenance (Coordination des Conseils de développement, 2010).

Cette souplesse engendre une grande diversité entre les Conseils de développement de la Loire-Atlantique. En 2015, les dix-sept Conseils de développement couvrent l’ensemble du département, à l’exception de la communauté de communes de Cœur d’estuaire, et s’étendent même sur les départements voisins (les Conseils de développement de Cap Atlantique et Pays de Redon Bretagne Sud comprennent des communes de la région Bretagne, fig. 1). De superficies variables, leur hétérogénéité ne se limite pas à leurs périmètres. En effet, leurs principales différences reposent sur trois approches complémentaires : le processus de création, les relations avec l’instance élue et la communication à l’égard des habitants.

La composition des Conseils de développement est liée à leur processus de création

Tous les Conseils de développement ont été mis en place par les élus locaux. La majorité d’entre eux ont été initiés pour être en conformité avec la loi Voynet. Seuls ceux de Nantes Métropole et du Pays de Châteaubriant sont antérieurs à 1999, sous une autre appellation (période 1991-1994, fig. 2).

Pour Nantes Métropole, le Conseil de développement est issu d’un processus débuté à la fin des années 1970 avec la création par Jean-Joseph Régent de l’association Kervégan (devenue depuis l’institut Kervégan, Renard, 2010). Cet industriel a initié un lieu de réflexion sur le fonctionnement de l’agglomération nantaise entouré de responsables économiques, politiques, universitaires et culturels. L’association est reconnue par les élus locaux et lorsqu’en 1996, Jean-Marc Ayrault, maire de Nantes, décide de mettre en place une conférence consultative d’agglomération composée de commissions sectorielles, il nomme Jean-Joseph Régent à sa présidence. C’est à la suite de la loi Voynet, en 2001, que la conférence consultative d’agglomération se remodèle pour devenir le Conseil de développement en s’organisant en délégations thématiques.

Pour le Pays de Châteaubriant, la fin des années 1980 connaît deux événements concomitants : la crise économique qui touche l’activité textile de la région en 1989-1990 et un changement de majorité politique qui s’opère en 1989. Martine Buron (PS) succède à Xavier Hunault (UMP) comme maire de Châteaubriant. C’est dans ce contexte que le Comité de Bassin d’Emploi est créé (1991). Constitué en collèges et structuré autour de différents projets, il cherche à mobiliser et fédérer les acteurs de l’économie locale pour redynamiser le territoire. Sa volonté d’action est concrétisée par une candidature retenue au programme LEADER1 qui lui permet de se pourvoir d’un poste d’animateur et d’un poste en contrat aidé en 1998. Cette structure prend de l’ampleur et joue un effet levier sur d’autres secteurs. En effet, le Comité de Bassin d’Emploi permet de développer plusieurs projets tels une mission emploi-jeune, une association de développement touristique, une plate-forme d’initiative locale. Le bilan du Comité est donc très positif et encourageant au moment de la mise en place de la loi Voynet de 1999. C’est dans ce contexte que le périmètre du Pays de Châteaubriant, porté par les maires de Nozay (UDF) et de Châteaubriant (PS), est reconnu. En 2000, les élus et les membres du Comité de Bassin d’Emploi décident de transformer ce dernier en Conseil de développement en conservant son statut d’association.

La période 2000-2007 sur la frise de la figure 2 correspond à la mise en conformité des Pays et des communautés d’agglomération avec la loi Voynet : la CARENE (2002), le Pays de Grandlieu, Machecoul et Logne (2003) et Cap Atlantique (2004) créent leur Conseil de développement.

Pour le Pays d’Ancenis, une ébauche est menée en 1999 par les élus mais l’instance est abandonnée dès la signature du contrat de Pays. C’est finalement en 2005, à l’initiative de la société civile, que le Conseil de développement se structure autour d’un bureau et de groupes de travail.

Parallèlement, au milieu des années 2000, sont apparus les Conseils de développement à caractère non obligatoire. En 2005, un Conseil de développement, accolé au conseil général, est créé à l’échelle départementale à l’initiative de son président, Patrick Mareschal.

Puis, à partir de 2006, les Conseils de développement de communautés de communes sont apparus sous l’impulsion de la région des Pays de la Loire. En effet, le Président du Conseil Régional, Jacques Auxiette, décide d’instaurer des Contrats de Territoires Régionaux d’une durée de trois ans renouvelables avec une enveloppe budgétaire associée. Pour bénéficier de ces contrats, il est obligatoire de se doter d’un Conseil de développement, ce que firent les pays de Pontchâteau – Saint Gildas des Bois (2006), d’Erdre et Gesvres (2006), du Pays de Blain (2007) et de Loire et Sillon (2007).

En 2010, Le Pays du Vignoble nantais est sommé par la Région de se conformer aux procédures et instaure son Conseil de développement en 2011 (fig. 2). Sa création tardive s’explique pour partie par le mode de fonctionnement du Pays : son organisation, proche d’un Conseil de développement, reposait sur des commissions sectorielles ouvertes, composées d’acteurs nommés non élus. En 2008, le changement de statut du syndicat mixte de Pays ne crée toujours pas cette instance. Il a fallu attendre encore deux années et le rappel de la Région pour que son conseil de développement soit constitué.

La période 2014-2015 sur la frise correspond aux Conseils de développement les plus récents. Les trois communautés de communes constituant le Pays de Retz Atlantique, Pornic, Sud Estuaire et Cœur du Pays de Retz, se sont toutes munies d’un Conseil de développement en 2014. Leur mise en place révèle la volonté des trois intercommunalités de faire acte de candidature au programme européen LEADER.

Enfin, le dernier Conseil de développement, celui de Sainte-Luce est né en 2015, les élus lucéens souhaitant renforcer la participation locale des habitants et assurer une meilleure représentativité de leur commune auprès du Conseil de développement de Nantes Métropole.

En fonction de leur date de création, il est possible de regrouper les Conseils de développement selon trois catégories (tab. 1).

Les « précurseurs »	Les conformes à la législation	Les « retardataires »
Sainte-Luce-sur-Loire Loire-Atlantique CC* de Loire et Sillon CC* du Pays de Blain CC* Erdre et Gesvres Nantes Métropole Pays de Châteaubriant	Pays de Pontchâteau Saint-Gildas-des-Bois Pays d’Ancenis Cap Atlantique Pays de Grandlieu, Machecoul et Logne CARENE Pays de Redon Bretagne Sud	CC* de Sud estuaire CC* de Pornic CC* Cœur du Pays de Retz Pays du Vignoble nantais

* Communauté de communes

Pour autant, cette classification ne permet pas d’expliquer le fonctionnement des Conseils de développement. Pour mesurer leurs contributions à la vie politique locale, il est nécessaire d’explorer la relation entre les Conseils de développement et les instances élues.

L’articulation entre les élus et les Conseils de développement

Afin d’établir des comparaisons entre les différents Conseils de développement plusieurs variables ont été collectées sur leurs sites internet et via la réalisation d’entretiens auprès de personnes ressources (animateurs et présidents des Conseils de développement). Les variables choisies reposent sur trois critères :

• la mise à disposition de locaux et de moyens logistiques par l’instance élue ;
• les échanges entre les Conseils de développement et les élus intercommunaux ainsi que la nature des travaux réalisés ;
• le type de contrat des postes d’animation.

Entre mise à disposition et mise à l’écart

Les moyens de fonctionnement des Conseils de développement comprennent les locaux (bureaux et salles de réunion), la logistique, les publications et les reprographies. Hormis celui du Pays de Châteaubriant, tous siègent dans des locaux pris en charge par l’intercommunalité. Concernant les autres lignes budgétaires, seuls les Pays de Châteaubriant et de Grandlieu, Machecoul et Logne sont peu soutenus par l’instance élue.

L’absence de saisine : témoin d’une relation fragile

Les saisines sont des demandes d’avis formulées de la part des élus à leur Conseil de développement. Elles ont un caractère obligatoire pour l’élaboration des contrats de territoire. En Loire-Atlantique, deux Conseils de développement sont très peu saisis.

Le Conseil de développement du Pays de Grandlieu, Machecoul et Logne n’est jamais saisi par le Syndicat mixte de Pays, à l’exception des contractualisations obligatoires. En effet, en 2004 soit un an après sa création, le Pays a changé de majorité. Le Conseil de développement est perçu comme le porte-parole de l’ancienne équipe élue. La relation de confiance entre cette structure, pourtant adossée au Pays, et les élus n’opère pas.

Le Conseil de développement du Pays de Châteaubriant est globalement dans cette même configuration fragile. Créé en 2000, il connaît ses premières difficultés dès 2001 en raison d’un changement de majorité à Châteaubriant. Dans un premier temps, il fonctionnait encore bien en raison de la gestion des fonds LEADER et de la continuité des projets mis en place précédemment. Pourtant la réaffirmation du rôle des Conseils de développement en 2004 par la mise en place des contrats de territoires départementaux n’a pas suffi à pérenniser ses actions. Ainsi, lorsque la programmation LEADER+ arrive à son terme, le syndicat mixte de Pays reprend le portage des programmes européens et la mise en place de la Maison de l’emploi. De fait, il est vidé de sa substance et la scission avec le syndicat de Pays est effective. Les deux structures ne travaillent que très peu ensemble alors qu’elles sont censées aller de pair. La participation du Conseil aux politiques publiques est ponctuelle et se concentre sur deux sujets : les contrats de territoires et les programmes LEADER (le Groupe d’Action Local est constitué pour moitié des membres du Conseil de développement). Il n’est pas impliqué dans les décisions prises au sein du Pays, les informations qu’il détient sont obtenues par voie de presse. La veille informative représente une grande partie du travail de cette structure qui cherche à produire des avis en lien avec les préoccupations locales. Cette tension rend difficile la mobilisation de ses membres.

Toutes les autres intercommunalités saisissent régulièrement leurs Conseils de développement.

Des budgets variables, fonction de différentes sources de revenus

Les budgets des postes d’animation sont très variables d’un Conseil de développement à un autre. Ils sont dépendants de l’intercommunalité et des contrats territoriaux de la Région ou du Département. Les financements relèvent de deux contractualisations distinctes, l’une avec le conseil régional des Pays de la Loire et l’autre avec le conseil départemental de Loire-Atlantique :

• les Nouveaux Contrats Régionaux (NCR) qui ont remplacés les Contrats de Territoire Unique (CTU) en 2011 ont une durée de trois ans. Le dispositif précise que «le financement obligatoire dédié au Conseil de développement pour lui permettre de se structurer et de développer son activité, est librement déterminé dans son montant par les acteurs du territoire, dans le respect du principe de subsidiarité et des conditions d’intervention régionales » (Région Pays de la Loire, 2011) ;
• les Contrats de Territoire Départementaux (CTD) ont un objectif à six ans et intègrent une évaluation à mi-parcours. Ils ont été initiés en 2005 sur le même principe qu’au niveau régional. Ces contrats permettent de financer une partie des postes d’animation2 via des accords tripartites entre le Conseil départemental, les Conseils de développement et les agglomérations ou communautés de communes ou Pays. À titre d’exemple, le poste d’animation du Conseil de développement d’Erdre et Gesvres est financé par cette aide à hauteur de 77 %.

Les moyens attribués aux Conseils de développement passent donc nécessairement par l’instance élue du territoire et ne sont pas tous clairement définis. En effet, la subvention des postes d’animation est réévaluée chaque année pour l’aide départementale.

Synthèse des relations entre les élus et les Conseils de développement

À partir de ces différentes variables, il est possible de déterminer cinq groupes différents (fig. 3). Le groupe A se compose des Pays de Châteaubriant et de Grandlieu, Machecoul et Logne. Les trois premières variables semblent démontrer que l’instance élue de référence ne permet pas à son Conseil de développement de fonctionner correctement et les relations entre les deux instances ne sont que peu effectives. Bien que le Pays de Grandlieu, Machecoul et Logne ait été dissout en 2016, il a été fait le choix d’intégrer son Conseil de développement dans cette catégorie en raison des relations des deux instances au cours de leurs années de fonctionnement.

Le groupe B est constitué des Pays du Vignoble nantais et d’Ancenis. L’instance élue attribue les moyens nécessaires à son Conseil de développement pour mener à bien ses travaux. Cependant les postes d’animation étant à durée déterminée, leur pérennité pose question.

Le groupe C comprend la communauté de communes de Loire et Sillon. Son Conseil de développement est relativement bien intégré à la structure intercommunale. Néanmoins, les financements liés aux contrats de territoires ne sont pas clairement identifiés par l’instance intercommunale ce qui donne lieu à des incompréhensions entre la communauté de communes et son Conseil.

Le groupe D se compose de la communauté de communes d’Erdre et Gesvres, des Pays de Blain et de Redon Bretagne Sud. Ces trois Conseils de développement sont pleinement assimilés à leur structure élue de référence, les relations entre les deux instances sont formalisées, cependant les postes d’animation dépendent de financements extérieurs.

Le groupe E est constitué de la CARENE, de Cap Atlantique, de Sud Estuaire, du Pays de Pontchâteau, de Nantes Métropole et du conseil départemental de Loire-Atlantique. Les instances élues attribuent les moyens nécessaires au fonctionnement de leur Conseil de développement et les postes d’animations ne sont pas dépendants d’enveloppes budgétaires extérieures.

Relation des Conseils de développement et des habitants

Pour compléter l’analyse du fonctionnement des Conseils de développement, une dernière série de variables a été établie pour mesurer le degré d’ouverture de ces instances aux populations locales. Les critères de distinction portent sur la représentativité et la participation des membres et des habitants ainsi que sur la diffusion des travaux sur le territoire.

Un accès variable pour les membres…

Les Conseils de développement ne sont pas tous accessibles dans les mêmes proportions aux habitants de leur territoire.

Les Conseils de développements d’Erdre et Gesvres, de Grandlieu, Machecoul et Logne et de Loire-Atlantique facilitent très largement l’intégration de nouveaux venus : les membres peuvent rejoindre le Conseil de développement à n’importe quel moment et leurs plénières sont ouvertes au public.

Les Conseils de développement du Pays de Redon Bretagne Sud, de Nantes Métropole et de la CARENE accueillent des membres toute l’année, après entretien préalable pour Nantes Métropole et la CARENE. Les plénières du Conseil de développement de la CARENE sont fermées au grand public mais tous les partenaires qui ont participé aux groupes de travail sont invités aux restitutions.

Les Conseils de Loire et Sillon, des Pays de Châteaubriant et d’Ancenis ouvrent certaines plénières et intègrent de nouveaux venus au moment de la mise en place de groupes de travail.

Les Conseils de développement du Pays du Vignoble nantais et de Cap Atlantique se tiennent à leur liste de membres préétablie et ne souhaitent pas d’ouverture vers le grand public. Cependant, le Pays du Vignoble organise publiquement une plénière annuelle alors que Cap Atlantique invite uniquement la presse.

Une représentativité limitée

Dans ce paragraphe, la représentativité est entendue par le ratio du nombre de membres inscrits au Conseil de développement ramené à la population totale du périmètre géographique de l’instance.

En matière de poids de population, la représentativité des membres est généralement assez faible mais elle varie fortement d’un Conseil de développement à un autre. À titre d’exemple, le rapport est de un à six entre Nantes Métropole et Loire et Sillon ou Grandlieu, Machecoul et Logne. D’après les entretiens réalisés, le chiffre réel des membres présents est bien en deçà des données fournies. Deux facteurs principaux expliquent ce constat : les membres sont bénévoles et doivent en même temps être impliqués dans la vie du territoire. Être identifiés et reconnus comme acteurs du territoire sous-entend que les membres exercent actuellement ou ont exercé par le passé une profession ou une activité à responsabilité. C’est ainsi que de nombreux membres sont dans l’impossibilité de participer régulièrement aux travaux de leur Conseil de développement.

Une localisation géographique concentrée

La majorité des réunions et des groupes de travail se déroule au siège des Conseils de développement. Ce constat peut démontrer un rayonnement limité du Conseil de développement sur son territoire. Par exemple, pour la CARENE, des tentatives d’organisation de plénières ont eu lieu dans d’autres communes, comme à Trignac, mais les membres étant à 90 % originaires de Saint-Nazaire, le choix de la commune-centre s’est imposé.

A contrario, pour le Conseil de développement du Pays de Grandlieu, Machecoul et Logne, en raison de la plus grande dispersion géographique des membres, les réunions ont lieu au plus près des personnes concernées par les sujets des groupes de travail.

…et pour les habitants

Plusieurs Conseils de développement organisent des conférences ouvertes à tous avec pour objectif d’amener les habitants à se questionner sur des sujets de sociétés. Les thèmes abordés ne sont pas toujours en lien avec l’aménagement du territoire. Le Conseil de développement de Loire-Atlantique en propose une chaque mois et celui de Nantes Métropole plus fréquemment. Ce dernier propose une fonction d’animation et d’accompagnement des mouvements de démocratie citoyenne. Il cherche à informer et former les citoyens sur le principe d’éducation populaire. Le panel des questions publiques est varié : le football, le mariage ou les campagnes de l’Ouest de la France, par exemple.

Les Conseils de développement de la CARENE, de Loire et Sillon, d’Erdre et Gesvres et des Pays de Grandlieu, Machecoul et Logne et de Châteaubriant planifient des conférences de manière plus ponctuelle.

Le Conseil de développement du Pays de Châteaubriant a aussi initié des travaux de réflexion autour du SCoT par le biais de conférences-débats. Elles ont rencontré un vif succès mais les actions n’ont pas été reprises par les élus.

Un autre support d’animation est la mise en place de visites sur le terrain. Ce procédé est utilisé afin d’alimenter les réflexions, de restituer des travaux ou de sensibiliser les habitants aux enjeux d’organisation du territoire. Ces sorties peuvent prendre différents aspects :

• le Conseil de développement de Loire et Sillon a choisi cette formule pour présenter la restitution de son avis sur la Trame Verte et Bleue ;
• le Conseil de développement du Pays de Grandlieu, Machecoul et Logne, a proposé un parcours découverte sur le thème de l’habitat pour relayer les initiatives et pratiques innovantes de son territoire.

Les modes de communication : de l’information à la participation

Afin de faire connaître leurs activités ou leurs avis, les Conseils de développement utilisent des modes de communication variés. La majorité d’entre eux ont un site internet propre ou une page dédiée sur le site de l’intercommunalité. Certains vont plus loin en mobilisant directement les habitants. Pour mener à bien leurs travaux et relayer les pratiques de la population de leur territoire, les Conseils de développement de Loire et Sillon et du Pays de Blain ont diffusé des questionnaires auprès des habitants. Sur le sujet des mobilités, le Conseil de développement du Pays de Blain a fait parvenir un questionnaire à chaque ménage de l’intercommunalité. Par la suite, la restitution de cet avis a été diffusé à tous les ménages par envoi postal. De son côté, le Conseil de développement de Loire et Sillon a collecté des questionnaires auprès de 226 ménages pour son avis sur l’accès à l’offre de santé.

Synthèse des relations entre les habitants et les Conseils de développement

En fonction de ces critères de représentativité et de participation, quatre groupes se distinguent (fig. 4).

Le groupe A se caractérise par un Conseil de développement plutôt porté par un fonctionnement d’entre soi. Aucun habitant ne siège au sein des collèges ou des groupes de travail. Les réflexions des Conseils de développement de Cap Atlantique, de la Communauté de Communes de Sud Estuaire et du Pays du Vignoble nantais ne visent pas l’ensemble de la population de leur territoire.

Le groupe B, constitué des Conseils de développement de Nantes Métropole et des Pays d’Ancenis, de Châteaubriant et de Pontchâteau – Saint-Gildas-des-Bois peine à mobiliser les habitants. Ces derniers sont peu représentés au sein de l’instance malgré la volonté de les intégrer aux groupes de travail.

Le groupe C bénéficie d’une plus grande lisibilité auprès des populations. Les Conseils de développement de la CARENE et du Pays de Redon Bretagne Sud accueillent de nombreux habitants. Le rayonnement de ces instances est cependant limité car la grande majorité des membres provient de la commune-centre, à savoir Saint-Nazaire et Redon.

Le groupe D, composé des Conseils de développement d’Erdre et Gesvres, de Loire et Sillon et des Pays de Blain et de Grandlieu, Machecoul et Logne est largement connu des habitants et les membres sont répartis sur l’ensemble des territoires.

Conclusion

Cinq Conseils de développement présentent véritablement un rôle d’interface entre les élus et les populations. Ceux de la CARENE, d’Erdre et Gesvres, de Loire-Atlantique et des Pays de Blain et de Redon Bretagne Sud sont largement sollicités par les collectivités de référence et investis par les habitants. Ce lien ne semble pas corrélé avec la superficie du périmètre géographique de l’instance. En revanche, une création précoce (pour trois d’entre eux cf. première partie) associée à une sollicitation des habitants (collège à part entière ou implication ponctuelle) paraît propice à des réflexions communes sur le devenir de ces territoires.

La majorité des autres Conseils de développement accomplissent cependant leurs missions telles que précisées par la loi Voynet. Seuls ceux des Pays de Grandlieu, Machecoul et Logne et de Châteaubriant, coupés de l’instance élue, ne remplissent pas leurs fonctions.

Les difficultés de fonctionnement de ces deux Conseils de développement sont à mettre en lien avec la remise en cause des Pays, corrélée à la montée en puissance des intercommunalités et à la loi NOTRe, promulguée fin 2015. Pour autant, dans l’article 88, la loi réaffirme le rôle des Conseils de développement ainsi susceptibles de trouver une nouvelle légitimité.