Les grands projets de renouvellement urbain à Nantes dans les quartiers issus de l’urbanisme des grands ensembles, qu’il s’agisse de Malakoff, des Dervallières, et plus récemment de Bellevue, ont l’ambition de reconstruire la ville sur elle-même. Les enjeux défendus sont alors larges et complexes : la mixité sociale, le développement économique, le développement urbain… Mais plus précisément, ces projets tentent d’apporter une réponse à un blocage : l’incapacité d’un tissu urbain à évoluer de façon spontanée.

En effet, le contexte urbain d’un tel quartier, portant les traces d’une urbanisation en rupture avec l’existant, n’est pas propice à un renouvellement urbain « classique ». La trame parcellaire en place contraint les formes urbaines, dessine parfois le contour des bâtiments, n’intègre pas les espaces de stationnement ou est déconnectée du réseau viaire (fig. 1).

Le projet Grand Bellevue est un projet intercommunal porté par Nantes Métropole et dont le périmètre s’étend sur les communes de Nantes et de Saint-Herblain. C’est une délibération du conseil communautaire de 2010 qui lance l’opération de renouvellement urbain. La particularité de ce projet, en comparaison avec d’autres opérations de renouvellement urbain est l’objectif clairement affirmé de développer les conditions d’évolutivité et de mutabilité du tissu urbain du quartier. Il s’agit donc d’entreprendre une recomposition parcellaire à grande échelle afin de clarifier la structure foncière, d’affirmer les limites entre espace public et espace privé et de créer un parcellaire mutable, c’est-à-dire possédant les capacités intrinsèques à son propre changement. La mutabilité renvoie aux notions de durabilité et d’adaptabilité dans le temps. Les conditions pour une parcelle mutable, retenues sur le projet Grand Bellevue, sont la présence d’un bâtiment, de ses espaces extérieurs (espaces verts, cheminements piétons…) et de ses espaces de stationnement. L’idée est de réinterroger la structure parcellaire du quartier dans son ensemble.

Cependant, dans un contexte de baisse des moyens financiers à tous les niveaux, les projets urbains de grande ampleur sont de plus en plus difficiles à mettre en place. L’État et les collectivités locales n’ont aujourd’hui plus les moyens de se porter acquéreur du foncier. De nouvelles approches du projet urbain voient le jour, s’appuyant sur les initiatives individuelles et l’accompagnement des projets émergents. C’est ce qu’on appelle l’approche ascendante (ou bottom up). Comment les pouvoirs publics peuvent-ils accompagner les projets émergents ? De quelle façon l’enjeu de la recomposition parcellaire peut-il être traité ? En s’appuyant sur l’exemple du projet Grand Bellevue, nous allons étudier le processus complexe de négociation entre les acteurs privés de l’aménagement et les pouvoirs publics.

La mutation parcellaire, un enjeu dans les quartiers de grands ensembles

Les préceptes de l’architecture moderne (Congrès internationaux d’architecture moderne – CIAM IV, 1933), qui ont largement inspiré le dessin des grands ensembles, suggèrent de faire « table rase » du passé. Ainsi, les opérations d’ensembles qui ont fleuri dans les années d’après-guerre font peu référence à l’organisation du tissu préexistant (Le Corbusier, 1959). C’est un réel urbanisme de rupture qui voit le jour, refusant de prendre en compte toute contrainte spécifique d’implantation. Les plans masses des grands ensembles sont conçus d’un bloc par un architecte en chef qui définit le réseau viaire et l’implantation des bâtiments de manière définitive. Les plans ne sont pas évolutifs, ils sont finis, figés dans le temps. Cet urbanisme de rupture a créé une structure parcellaire déconnectée de la structure originelle et qui est devenue petit à petit de plus en plus confuse.

En effet, à l’origine, dans les années 1950, les grands ensembles ont été pensés afin de répondre à une importante crise du logement. De larges Zone à Urbaniser par Priorité (ZUP) ont vu le jour, s’implantant souvent indépendamment du tissu urbain déjà en place. Les bailleurs sociaux étaient généralement à l’époque propriétaires de la totalité des espaces : voirie, stationnement, aire de jeux, zone de collecte des ordures ménagères… Le statut juridique était alors cohérent avec le caractère volontairement résidentiel des usages. À partir des années 1980, les transferts de foncier se multiplient, des bailleurs vers les collectivités locales dans un objectif d’allégement des charges. Ceci entraîne alors une évolution de la structure foncière qui devient dans beaucoup de cas peu lisible et confuse. Le statut juridique des parcelles ne correspond alors plus à l’usage qui en est fait (stationnement résidentiel sur du foncier public, entretien d’espaces verts à usage résidentiel par la collectivité…).

Le quartier de Bellevue à Nantes est assez symptomatique à cet égard. La séparation entre l’espace public et l’espace privé est rarement évidente. Ce manque de lisibilité entraîne des conflits d’usage et pose des problèmes de gestion. Les résidents et passants s’approprient difficilement les vastes espaces à usage collectif qui entourent les bâtiments (espaces verts ou bitumés, photo 1). La perméabilité des espaces est un obstacle et un facteur d’exacerbation des conflits d’usage et de vie collective (Chédiac, 2009).

C’est ainsi que la recomposition foncière apparaît comme nécessaire à l’échelle du quartier. À Bellevue, plus que la simple clarification, c’est une véritable mutabilité du foncier qui est recherchée. L’objectif est de rendre le foncier cessible et constructible tout en permettant une diversification des formes urbaines. La notion de mutabilité contient donc la promesse économique de la transformation par le marché (Observatoire Régional du Foncier en Ile de France, 2011). Le foncier du quartier doit à terme pouvoir accueillir de nouvelles formes urbaines. Ainsi, les urbanistes du projet urbain de Bellevue travaillent à une structure foncière composée de gabarits de parcelles pouvant accueillir les différents éléments résidentiels telles que le bâti, le stationnement, les espaces verts…

Cet objectif complexe et difficile à mettre en œuvre fait écho à des concepts définis depuis plusieurs années et presque systématiquement repris dans les projets de renouvellement urbain : la résidentialisation, la banalisation urbaine, la clarification… Ces concepts sont aujourd’hui devenus incontournables lorsque l’on parle de requalification urbaine au point d’aboutir parfois à une vision standardisée de l’action publique. L’approche par l’encadrement des projets émergents du projet Grand Bellevue offre un nouveau regard sur la création d’un parcellaire mutable par la mobilisation d’un réseau d’acteurs du territoire.

De nombreux acteurs de l’aménagement urbain mobilisés

La mise en place d’un projet global de renouvellement urbain fait appel à la mise en place d’un système d’acteurs complexe. Il nécessite la coopération d’acteurs aux intérêts divers autour d’objectifs partagés. Dans le contexte économique actuel, les projets de renouvellement urbain ne peuvent être portés à terme sans un partage des intentions et une mobilisation de tous les acteurs, qu’ils soient publics (communes, EPCI, État…), semi-publics (bailleurs sociaux, aménageurs…) et privés (promoteurs immobiliers, entrepreneurs privés, habitants…).

Au niveau des acteurs publics, une approche « globale » de la politique de la ville et donc le décloisonnement des politiques publiques et celui des institutions compétentes sont des objectifs de plus en plus affirmés au sein de la politique de la ville. Ceci correspond à un rejet de l’approche sectorielle menée pendant de longues années. Cette ingénierie territoriale nécessite une interconnaissance permettant de comprendre l’ensemble des dynamiques d’un projet mais aussi une véritable intercompréhension des logiques d’actions respectives (Arab et De Ferrari, 2014). À Bellevue, c’est au sein de la communauté urbaine, par cet effort d’intercompréhension entre les différents services, que la pleine coopération est alors possible pour porter un projet avec un discours commun. L’intercompréhension passe par un nombre conséquent de réunions, nécessite l’implication des différents acteurs au sein de la collectivité et le rappel presque systématique des acquis de la coopération, des éléments de consensus qui sont portés collectivement. Ce travail doit aussi avoir lieu entre les différentes institutions et notamment avec les communes concernées et les représentants de l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU). C’est par ce discours commun que le projet pourra prendre tout son sens et être défendu auprès des acteurs du secteur privé.

Ainsi, la collectivité est amenée à encadrer des initiatives privées sur le périmètre de projet par un processus complexe de négociations qui peuvent prendre la forme de relations informelles. Cela signifie alors que les accords trouvés n’impliquent aucune sanction juridique en cas de non-respect (Linke et al., 2013). C’est notamment le cas des négociations menées par les collectivités qui n’ont pas de maîtrise foncière importante, avec les promoteurs immobiliers, partenaires indispensables du projet urbain. Il est important qu’une forme de dialogue soit initiée entre ces acteurs et la collectivité afin d’éviter au maximum ce que l’on peut appeler l’urbanisme de « promoteurs » qui prend la forme d’un bâti conventionnel qui ne s’intègre pas forcement bien dans le tissu urbain déjà en place.

Un lien particulier entre la collectivité et les promoteurs immobiliers est en place à Nantes depuis 2004 avec la signature d’un protocole de conduite dans l’étape préalable au dépôt d’un permis de construire. Celui-ci permet de mettre systématiquement en place un échange entre la ville et le futur pétitionnaire avant la réalisation de toute construction significative. Ce document n’a pas de valeur réglementaire mais permet de créer les conditions d’une négociation entre les acteurs concernés. Ce protocole s’applique sur l’ensemble du territoire du projet de Bellevue.

Des difficultés croissantes pour les collectivités

La mobilisation des différents acteurs est un élément majeur du projet urbain et nécessite une implication constante du chef de projet. Sur un quartier comme Bellevue, dont le périmètre est à cheval sur deux communes, cet exercice est rendu encore plus complexe (fig. 2). Il nécessite donc un portage supra-communal.

Dès les années 1990, le quartier a pu bénéficier des aides de la politique de la ville. Depuis, la communauté urbaine peut prétendre à bénéficier des subventions de l’ANRU dans le cadre des projets de renouvellement urbain. Les injonctions de l’ANRU ont une influence très importante sur la définition d’un projet au niveau local en raison notamment des contraintes financières qui pèsent sur les collectivités locales. Parmi les objectifs fondamentaux de l’ANRU, on retrouve l’objectif de créer un parcellaire mutable en affirmant notamment la séparation entre espace public et espace privé (ANRU, 2014). De manière générale, le Projet de Rénovation Urbaine (PRU), issu d’une convention entre l’ANRU et les collectivités locales, constitue aussi un accélérateur du processus visant à faire coïncider le statut juridique de la propriété avec l’usage public ou privé de l’espace.

Cependant, le contexte économique global et les contraintes financières locales bloquent souvent l’exercice d’une recomposition parcellaire satisfaisante. Les subventions de l’ANRU sont estimées globalement en baisse pour le prochain Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU) de 2015 et le coût moyen pour les collectivités locales sera supérieur aux précédents PRU. À Bellevue, il y aura certainement des aides financières mais elles ne devraient concerner qu’une très faible partie de l’ensemble du projet et donc être insuffisantes pour entreprendre une recomposition foncière globale. À l’heure où les dotations de l’État aux collectivités locales sont en baisse et où les finances des collectivités locales sont très serrées, l’enveloppe financière consacrée aux projets de renouvellement urbain dans les prochaines années ne devrait pas être suffisante au vu des enjeux. En effet, ce sont les collectivités locales qui compensent l’augmentation tendancielle des coûts des projets, avec une participation moyenne à près d’un quart du coût des opérations globales et même près de 60 % pour les opérations permettant d’aller dans le sens d’une mutabilité foncière (travaux de voirie, de réseaux, aménagement de parkings). Il est donc particulièrement intéressant de développer une nouvelle approche de la mutation du foncier par l’encadrement de projets émergents. C’est cette idée qui a été développée au sein du projet Grand Bellevue.

L’exercice compliqué du suivi de projet, entre exigences et compromis

Le projet Grand Bellevue est divisé en secteurs sur lesquels la collectivité souhaite particulièrement encadrer les projets émergents. La recomposition parcellaire est spécifique à chaque secteur pour répondre aux enjeux particuliers de requalification. Le projet s’appuie sur l’idée qu’il n’existe pas de réponse type pour la création d’un parcellaire mutable mais une multitude de solutions en fonction de la situation donnée.

Dans l’exemple suivant (fig. 3), la situation initiale fait état d’un parcellaire peu clair qui n’affirme pas précisément la limite entre espace public et espace privé et qui ne permet pas, par sa forme, une diversification de la typologie de l’habitat. L’objectif à terme est la création de parcelles autonomes incluant le bâtiment, le stationnement et les espaces verts. Devant l’impossibilité immédiate du bailleur social propriétaire de la parcelle initiale à racheter les espaces de stationnement, il a été décidé de passer par une étape intermédiaire où la collectivité reste temporairement propriétaire des espaces de stationnements.

Le projet à terme s’inscrit ici dans une temporalité à 10-20 ans. Le compromis n’est pas pleinement satisfaisant mais constitue une réponse pragmatique qui pose les bases de l’évolutivité du tissu urbain. Il démontre les possibilités d’action des pouvoirs publics et les limites de la démarche.

À Bellevue, le suivi de projet, bien que peu formalisé, est une mission primordiale pour l’urbaniste en charge des études. Le suivi de projet doit permettre à la collectivité d’avoir un impact sur l’évolution de la ville sans mettre en place une réglementation trop contraignante pour les acteurs privés. Dans le cas du projet de Bellevue, la mission de l’urbaniste est de mettre en conformité les projets émergents avec les orientations d’aménagement du quartier Bellevue. Il s’agira d’appliquer les orientations du schéma directeur et des études sectorielles aux projets émergents. Cette action intervient en amont du dépôt du permis de construire.

L’urbaniste est en quelque sorte le « bras armé » de la collectivité dans le suivi de projet. Il doit être reconnu pour son expertise et ses références antérieures par les porteurs du projet mais aussi par les services au sein de la collectivité. En effet, c’est celle-ci qui lui donne la légitimité de discuter des projets avec les acteurs concernés. Il doit donc avoir une posture ferme tout en faisant preuve de dialogue et de souplesse. C’est un exercice complexe qui fait appel à un rapport de force entre la collectivité et le porteur de projet et qui doit mener à une réponse commune acceptée par les deux parties. Le dialogue doit être entretenu pour faire entendre la voix de la collectivité. La posture de l’urbaniste sera primordiale à condition qu’il possède les qualités d’expertise nécessaire pour critiquer un projet architectural. Il dispose des mêmes codes, du même « langage professionnel » et il peut être force de contre-proposition. À Nantes Métropole, ce suivi de projet prend la forme de réunions entre le porteur de projet, les services de l’intercommunalité et l’urbaniste du projet de Bellevue.

La question de la recomposition parcellaire est un des enjeux de ces discussions dans la perspective du renouvellement urbain. Il ne s’agit pas seulement de permettre une transformation du tissu urbain, mais d’offrir à ce tissu les capacités à se renouveler sur lui-même. La création de parcelles mutables répond à un objectif de restructuration de l’espace non pas immédiat, mais sur le long terme. C’est pourquoi il est particulièrement pertinent d’interroger le foncier dans le tissu des grands ensembles, un tissu qui est par nature figé dans le temps. L’ambition est de recomposer l’existant pour permettre à des morceaux de territoire de réintégrer le cycle urbain de la ville dite « classique ». Pour ce faire, c’est l’ensemble des acteurs de l’aménagement du territoire qui doit se mobiliser. Cet objectif fort, qui cherche à transformer durablement la forme de la ville, peut s’appliquer sur le territoire de manière souple, en fonction des opportunités. L’objectif est global à l’échelle d’un quartier, mais aussi de la ville et de l’agglomération. Mais son application prend forme localement, au cas par cas. C’est un changement total de paradigme entre une forme urbaine imposée et figée et la création d’une structure urbaine mutable et négociée. L’approche change totalement, du top down au bottom up. La négociation mobilise les différents interlocuteurs et cherche à trouver des intérêts communs.

Mais il est vrai que les obstacles à cette démarche sont nombreux. Ils sont économiques, financiers, humains… Comment, dans le contexte actuel, continuer à intégrer l’enjeu de la recomposition du foncier dans les projets de renouvellement urbain ? Il est difficile d’appréhender cet enjeu en même temps que d’autres qui semblent plus urgents et qui concernent plus directement les populations en place : qualité du logement (bâti dégradé, amiante…), niveau des loyers, logement des personnes les plus fragiles, alors que les moyens financiers publics sont limités.

Et à l’inverse, on peut se demander : peut-on envisager de laisser un tissu urbain figé dans une structure qui ne correspond plus aux enjeux urbains actuels ? Et comment penser la recomposition parcellaire sans négociations ? Les ressources économiques et financières étant de plus en plus limitées, cette approche s’affirme comme la plus pertinente et surtout la plus pragmatique. C’est tout un mécanisme à mettre en place pour tenter de répondre aux enjeux urbains avec l’objectif de ne pas faire d’investissements sur lesquels il faudra revenir dans 15 ou 20 ans.